BT項(xiàng)目施工總承包的質(zhì)量控制
來(lái)源：發(fā)布時(shí)間：2008-12-08 14:37:50
一、BT的涵義
1、BOT的涵義
BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，是政府將一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許權(quán)授予承包商。承包商在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并回收成本、償還債務(wù)、賺取利潤(rùn)，特許期結(jié)束后將項(xiàng)目所有權(quán)移交政府。
2、BT是BOT的一種變形方式
BOT融資在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生了許多變形，BT（Build建設(shè)-Transfer轉(zhuǎn)讓）就是BOT的一種歷史演變，即政府通過(guò)特許協(xié)議，引入國(guó)外資金或民間資金進(jìn)行專屬于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完工后，該項(xiàng)目設(shè)施的有關(guān)權(quán)利按協(xié)議由政府贖回。
在我國(guó)BOT項(xiàng)目實(shí)踐中，BT并不多見(jiàn)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，|考試大|民間資金（私人或企業(yè)）日趨活躍，非運(yùn)營(yíng)性市政工程的BT融資建設(shè)方式的應(yīng)用也日趨廣泛，本文試圖結(jié)合新江灣城市政道路建設(shè)，從實(shí)施過(guò)程中的質(zhì)量控制方面分析BT項(xiàng)目存在的不足之處，提出解決問(wèn)題的設(shè)想。
3、新江灣城市政道路BT建設(shè)方式
新江灣城位于上海市楊浦區(qū)，原為軍用機(jī)場(chǎng)用地。隨著上海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市空間的擴(kuò)展，新江灣城將建成全國(guó)一流的現(xiàn)代化生態(tài)示范居住區(qū)。
新江灣城市政道路及配套設(shè)施建設(shè)是上海市東北部城市開(kāi)發(fā)的重要的社會(huì)公益項(xiàng)目，具有投資大、建設(shè)周期短、總體規(guī)劃先進(jìn)和配套工作量大的特點(diǎn)，是上海市繼浦東開(kāi)發(fā)后的又一個(gè)大型整體城市開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。
為了盡快推進(jìn)新江灣城的土地開(kāi)發(fā)建設(shè)，并滿足總體規(guī)劃要求和建設(shè)目標(biāo)，城區(qū)內(nèi)道路施工（包括橋梁及部分市政配套設(shè)施）采用了由施工總承包單位BT投標(biāo)的融資建設(shè)方式。
二、BT合同關(guān)系的質(zhì)量責(zé)任
1、BT法律性質(zhì)的特殊性
BT是一種新型、特殊的投資方式，它是政府或項(xiàng)目主辦人授權(quán)私人或企業(yè)投資者進(jìn)行BT項(xiàng)目建設(shè)的協(xié)議，不同于政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)書。BT特許協(xié)議并不專屬于平等主體之間的合同，有其自身的法律特征，而BT項(xiàng)目施工總承包較傳統(tǒng)意義上的BT項(xiàng)目的法律關(guān)系更加復(fù)雜。
BT特許協(xié)議的特殊性是BT運(yùn)作中其內(nèi)涵和外延，涉及到民事、行政、經(jīng)濟(jì)法等，在一個(gè)BT項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，如投資、融資、建設(shè)、轉(zhuǎn)讓等，必須根據(jù)其法律特性建立一系列的合同來(lái)規(guī)范和約束雙方的行為，以明確所涉及到的當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。而建筑工程作為“百年大計(jì)”的質(zhì)量管理和控制則是BT項(xiàng)目在建設(shè)和轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，是這些合同的重要內(nèi)容之一。
2、BT項(xiàng)目施工總承包合同質(zhì)量要求特點(diǎn)
BT項(xiàng)目施工總承包的合同與一般意義的BT項(xiàng)目合同大體相同，僅在建設(shè)合同中有較大的區(qū)別，為了分解融資的難度，減少施工總承包單位的融資量，整個(gè)工程往往劃分為多個(gè)標(biāo)段，由多個(gè)施工總承包單位承建。這樣對(duì)BT項(xiàng)目施工總承包單位而言，其建設(shè)合同中建造施工和維護(hù)的工程量較一般意義的BT項(xiàng)目少，但作為政府或項(xiàng)目主辦人為保證整個(gè)工程項(xiàng)目的建設(shè)完成，經(jīng)常在合同中明確施工總承包單位配合設(shè)計(jì)單位和其他工程施工的義務(wù)，從而使建設(shè)合同復(fù)雜化，增加了施工總承包單位的風(fēng)險(xiǎn)。
在新江灣城城市道路及配套工程的BT項(xiàng)目建設(shè)中，施工總承包單位僅對(duì)城區(qū)內(nèi)道路施工（包括道路、雨污水管道、橋梁及部分市政配套設(shè)施）進(jìn)行融資建設(shè)，其他公用管線（如煤氣、上水、電力電纜、通訊等）則由相應(yīng)主管部門委托專業(yè)單位承建，但合同中明確約定道路質(zhì)量由施工總承包單位負(fù)責(zé)，在工程竣工完成并保修三年后才回購(gòu)。這對(duì)BT施工總承包單位的質(zhì)量要求是較高的，因?yàn)榭偝邪鼏挝徊粌H要對(duì)自己施工的工程質(zhì)量負(fù)責(zé)，還要對(duì)與自己沒(méi)有合同關(guān)系的公用管線施工單位的工程質(zhì)量（僅指可能對(duì)總承包單位質(zhì)量造成影響的部分）負(fù)責(zé)。而且在工程竣工后要養(yǎng)護(hù)和保修三年，經(jīng)驗(yàn)收合格后才能移交回購(gòu)，比目前國(guó)家規(guī)范的要求嚴(yán)格得多，使施工總承包單位不得不對(duì)工程質(zhì)量管理和控制引起高度重視。
為了達(dá)到新江灣城“生態(tài)型、科技型”的建設(shè)要求，施工質(zhì)量不僅要滿足有關(guān)國(guó)家規(guī)范的要求，而且允許施工總承包單位對(duì)原設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化，鼓勵(lì)施工總承包單位采用新工藝、新技術(shù)、新材料以保證工程質(zhì)量。
三、BT項(xiàng)目的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)控制
1、BT項(xiàng)目的質(zhì)量控制缺陷
1.1BT項(xiàng)目的融資建設(shè)成本對(duì)質(zhì)量的影響
由于采用BT方式必須經(jīng)過(guò)確定項(xiàng)目、項(xiàng)目準(zhǔn)備、招標(biāo)、談判、簽署與BT有關(guān)的合同，移交等階段，涉及到政府許可、審批以及資金擔(dān)保等諸多環(huán)節(jié)，牽扯的范圍廣，操作的難度大，障礙多，不易實(shí)施，最重要的是融資成本也因中間環(huán)節(jié)多而增高，造成BT項(xiàng)目建設(shè)成本過(guò)大。而由于BT法律關(guān)系復(fù)雜，是一種合同的組合，融資監(jiān)管難度大。極易造成BT項(xiàng)目的參與各方打著“節(jié)約成本”的旗號(hào)，降低工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或建設(shè)資金延誤，使工程質(zhì)量得不到足夠的保證。
1.2BT項(xiàng)目的分包情況嚴(yán)重
由于BT方式中政府或項(xiàng)目主辦人只與項(xiàng)目總承包人發(fā)生直接聯(lián)系，工程建設(shè)由總承包單位負(fù)責(zé)落實(shí)，因此項(xiàng)目的落實(shí)可能被細(xì)化，建設(shè)項(xiàng)目的分包將愈顯嚴(yán)重。目前的建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，施工單位良莠不齊，分包嚴(yán)重的工程往往也是質(zhì)量問(wèn)題較多的工程。
1.3BT項(xiàng)目質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證
在BT項(xiàng)目中，政府根據(jù)備案制的要求進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督，投資方建立三級(jí)質(zhì)量保證體系，健全各項(xiàng)管理制度，抓好安全生產(chǎn)。但是，投資方出于其利益考慮，在BT項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、施工進(jìn)度等方面存在問(wèn)題，建設(shè)質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證。
2、BT項(xiàng)目中的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)控制
BT項(xiàng)目的所需資金越大，實(shí)施時(shí)面臨的風(fēng)險(xiǎn)就越大，風(fēng)險(xiǎn)的妥善處置關(guān)系到項(xiàng)目成效，需要對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的管理對(duì)策進(jìn)行研究，因而從項(xiàng)目跟蹤階段就進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)價(jià)，確定風(fēng)險(xiǎn)種類，擬定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)回避對(duì)策，以確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。
BT項(xiàng)目的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)主要在項(xiàng)目的實(shí)施和轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，但對(duì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的控制應(yīng)貫穿于BT項(xiàng)目的談判、簽訂、履行和轉(zhuǎn)讓全過(guò)程。因此規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)尋求法律的支持，以合同約束各方的關(guān)系，對(duì)BT項(xiàng)目的健康有序運(yùn)行十分必要。
2.1完善BT運(yùn)行的法律機(jī)制，以合同約束各方的質(zhì)量行為
在BT項(xiàng)目的談判中，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》和司法部《招標(biāo)投標(biāo)公證程序細(xì)則》審查整個(gè)招投標(biāo)過(guò)程，特別是對(duì)開(kāi)標(biāo)過(guò)程的真實(shí)性、合法性進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)公證，通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式從優(yōu)確定投資者和建設(shè)者。
在BT項(xiàng)目企業(yè)確定后，政府或項(xiàng)目主辦人應(yīng)與該項(xiàng)目企業(yè)簽訂《投資建設(shè)合同書》，這個(gè)合同書是BT項(xiàng)目的核心協(xié)議，必須確保其真實(shí)合法有效，應(yīng)在合同中明確工程建設(shè)采用的技術(shù)規(guī)范和質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。如果項(xiàng)目企業(yè)由多家投資者組成，應(yīng)分別明確投資者之間的質(zhì)量職責(zé)和確保工程質(zhì)量滿足驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的相互協(xié)作關(guān)系，使BT項(xiàng)目的質(zhì)量責(zé)任更趨規(guī)范化。
在BT項(xiàng)目履行過(guò)程中BT項(xiàng)目企業(yè)對(duì)建筑工程、物資采購(gòu)等一系列的招投標(biāo)活動(dòng)和簽訂一系列的合同，政府或項(xiàng)目主辦人應(yīng)根據(jù)具體工程類別，對(duì)設(shè)計(jì)方面、建設(shè)方面、物資采購(gòu)方面、設(shè)備供應(yīng)方面的情況進(jìn)行深入細(xì)致地分析，幫助完善其合同條款的技術(shù)規(guī)范和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
BT項(xiàng)目的投資方完成BT項(xiàng)目工程建設(shè)后，向政府或項(xiàng)目主辦人提出書面申請(qǐng)，由政府組織交工驗(yàn)收，此時(shí)應(yīng)根據(jù)合同約定的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)對(duì)工程項(xiàng)目逐一進(jìn)行驗(yàn)收，合格后投資方向政府申請(qǐng)移交，政府書面確認(rèn)后，即擁有該BT項(xiàng)目的所有權(quán)和使用權(quán)。
2.2強(qiáng)化政府對(duì)BT項(xiàng)目的監(jiān)督
根據(jù)不同的BT項(xiàng)目，強(qiáng)化政府對(duì)BT項(xiàng)目的監(jiān)督。政府可通過(guò)以下途徑監(jiān)督：
�。�1）提供技術(shù)資料、培訓(xùn)管理人員、有效地發(fā)揮財(cái)力資金的杠桿效應(yīng)，確保BT項(xiàng)目工程質(zhì)量。
�。�2）設(shè)立相應(yīng)的資產(chǎn)、質(zhì)量狀況指標(biāo)。嚴(yán)格審查施工隊(duì)伍的資質(zhì)和社會(huì)信譽(yù)度，監(jiān)理工程師如發(fā)現(xiàn)承包人有分包嫌疑時(shí)有權(quán)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，承包人應(yīng)提供有關(guān)資料并配合調(diào)查。如施工隊(duì)伍與承包人沒(méi)有直接的隸屬關(guān)系，且獨(dú)立管理或承擔(dān)某一部分施工的，應(yīng)視為非法分包，必須杜絕。
�。�3）負(fù)責(zé)BT項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)督。政府對(duì)BT項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、項(xiàng)目招投標(biāo)、施工進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)督與管理，有權(quán)向投資方提出管理上、組織上、技術(shù)上的整改措施。
四、BT工程實(shí)施過(guò)程中的質(zhì)量控制
新江灣城市政道路BT項(xiàng)目施工總承包自2002年底實(shí)施以來(lái)，新江灣城工程建設(shè)指揮部已完成所有BT標(biāo)的招投標(biāo)工作，進(jìn)入了全面實(shí)施階段，部分道路已完成了施工，經(jīng)市政質(zhì)檢總站的幾次中間質(zhì)量檢查驗(yàn)收，完全符合國(guó)家和上海市地方的有關(guān)質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)BT項(xiàng)目建設(shè)這種新的投融資建設(shè)模式的質(zhì)量管理也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。
1、建立三方質(zhì)量管理機(jī)制，明確質(zhì)量權(quán)限和職責(zé)
由于BT標(biāo)的特許性質(zhì)，在工程建設(shè)期間和轉(zhuǎn)讓之前總包方既是投資者又是建設(shè)者，與新江灣城工程建設(shè)指揮部（項(xiàng)目公司）及作為第三方見(jiàn)證的監(jiān)理公司的質(zhì)量職責(zé)和權(quán)限必須進(jìn)行明確劃分，從而建立各自的質(zhì)量管理體系，既要全面覆蓋工程質(zhì)量管理的方方面面，又要設(shè)置好相互的質(zhì)量管理接口。
在新江灣城的建設(shè)中，各BT標(biāo)的總包方各自在現(xiàn)場(chǎng)由工程技術(shù)及管理人員組成的現(xiàn)場(chǎng)班子對(duì)分包商的工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資等進(jìn)行控制，并且是分兩班24小時(shí)在崗進(jìn)行工程全方位、全過(guò)程的質(zhì)量控制及工序驗(yàn)收簽認(rèn)工作。
監(jiān)理公司受聘于指揮部，在工程現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施工程質(zhì)量控制，可以對(duì)總包方、分包商的工作進(jìn)行質(zhì)量控制和檢查，也有權(quán)對(duì)總包方的施工文件、各項(xiàng)施工記錄進(jìn)行抽查，但不能直接向總包方發(fā)任何指令。指揮部根據(jù)其對(duì)現(xiàn)場(chǎng)違規(guī)施工或不符合施工圖紙、不符合施工及驗(yàn)收規(guī)范的意見(jiàn)或建議向總包方直接發(fā)出，同時(shí)也抄送給監(jiān)理公司。
指揮部實(shí)際上與監(jiān)理公司的作用等同，不是業(yè)主而僅僅是業(yè)主的代表。監(jiān)理公司作為指揮部的獨(dú)立技術(shù)質(zhì)量顧問(wèn)組。在工程施工過(guò)程中的質(zhì)量控制、工序驗(yàn)收，在審查施工圖等項(xiàng)工作中均以監(jiān)理公司為主。此外，指揮部與總包方或與政府主管部門發(fā)生技術(shù)質(zhì)量方面的爭(zhēng)議時(shí)，指揮部往往讓監(jiān)理公司出面從技術(shù)質(zhì)量角度找出論證，做出解釋或從中協(xié)調(diào)。在實(shí)際工作中，指揮部主要起到工程進(jìn)度和工程支付與內(nèi)外協(xié)調(diào)作用，而監(jiān)理公司主要起到工程質(zhì)量控制的作用。
2、總包方對(duì)設(shè)計(jì)優(yōu)化和共享成果的權(quán)力
在BT項(xiàng)目中，當(dāng)指揮部與市政府審查批準(zhǔn)本工程的施工圖設(shè)計(jì)后，總包方以被批準(zhǔn)的施工圖設(shè)計(jì)尋找設(shè)計(jì)院進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化，優(yōu)化圖紙被指揮部和市政府批準(zhǔn)后則可做為施工的依據(jù)，總包方與指揮部可以共享優(yōu)化設(shè)計(jì)帶來(lái)的科研成果和成本節(jié)約，設(shè)計(jì)院作為總包方的分包商僅起繪圖的作用。圖紙規(guī)格數(shù)量、斷面位置、圖紙表示方法都由總包方的技術(shù)人員確定，設(shè)計(jì)院已變?yōu)閺膶俚匚�。所以在工程�?shí)施過(guò)程中，總包方代替設(shè)計(jì)院處理有關(guān)設(shè)計(jì)問(wèn)題也便習(xí)以為常了。
3、必須養(yǎng)成遵守合同和法規(guī)的觀念
BT項(xiàng)目的“建設(shè)合同”從項(xiàng)目啟動(dòng)到試運(yùn)轉(zhuǎn)完成，每個(gè)步驟都詳細(xì)說(shuō)明雙方的權(quán)利和義務(wù)、實(shí)施的步驟、完成日期、出圖的數(shù)量、施工完成的部位、驗(yàn)收檢驗(yàn)方法、各種運(yùn)作表格公式等等，看起來(lái)雖繁瑣，但實(shí)際運(yùn)作起來(lái)可以減少很多矛盾。
遵守合同觀念，遵守規(guī)范觀念，實(shí)質(zhì)上還是一個(gè)守法的觀念。工程開(kāi)始，每次開(kāi)會(huì)指揮部與總包方發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)互不相讓，各自拿出合同條款，據(jù)理力爭(zhēng)，誰(shuí)符合“特許權(quán)協(xié)議”，理由充分，誰(shuí)就勝利，中間沒(méi)有裁判，最后統(tǒng)一到對(duì)合同理解一致，爭(zhēng)端才告結(jié)束。
在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的大潮中，建筑市場(chǎng)采用BT方式的工程將越來(lái)越多，特別是我國(guó)加入WTO以后，對(duì)外開(kāi)放已成定局，與外商競(jìng)爭(zhēng)不可避免。在我國(guó)現(xiàn)有體制下加強(qiáng)對(duì)BT項(xiàng)目的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)控制和管理的探索和研究，不僅是BT項(xiàng)目參建各方在競(jìng)爭(zhēng)中取勝的法寶，也是規(guī)范BT項(xiàng)目建設(shè)的重要手段。
