第一章 緒 論

第一節(jié) 行政學(xué)的研究對象和性質(zhì)

一、行政的基本界定

1．行政的概念

“行政”二字，在中國已有久遠(yuǎn)歷史。在距今兩千多年前撰寫的《左傳》中，就有“行其政事”、“行其政令”的記載。在距今約三百多年前撰寫的《綱鑒易知錄》中，也有“召公、周公行政”的記載。這些史籍中出現(xiàn)的“行政”概念，其含義很清楚，是指管理國家的政事。所以在中國通用的詞典里，“行政”被界定為國家政務(wù)的管理。與此同時(shí)，在國外，也很早就出現(xiàn)了與中文中“行政”相似的詞匯。兩千多年前，古希臘學(xué)者亞里士多德就使用過“行政”一詞�，F(xiàn)今國際普遍采用的《社會(huì)科學(xué)大辭典》，對“行政”（Administration）的解釋就是：管理國家事務(wù)。

在行政學(xué)中“行政”是個(gè)基本的概念。然而，對于什么是行政，人們歷來有不同的解釋。

西方學(xué)者對“行政”概念的界定主要有如下四種角度及觀點(diǎn)： （1）從小政府（即行政部門）的角度將行政看做政府組織中的行政部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)（如魏勞畢）；（2）從國家職能的角度將行政視為國家意志的執(zhí)行，是推行政府職能的活動(dòng)（如古德諾）；（3）從管理的角度將行政定義為，通過運(yùn)用組織、領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制等手段，有效地處理公務(wù)和政務(wù)的活動(dòng)（如懷特）；（4）從公共政策的角度，將行政理解為制定和執(zhí)行政策的活動(dòng)（如戈德特納）。

拋開西方學(xué)者的這些定義的差別不說，在他們眼里，“行政”的概念似乎包含了如下的基本內(nèi)容：（1）它有特定的主體，或者是廣義的政府即國家（包括立法、行政、司法三個(gè)部門），或者是狹義的政府即國家行政部門；（2）它是一種活動(dòng)和過程，包括了組織、領(lǐng)導(dǎo)、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制等環(huán)節(jié)或手段；（3）它有特定的目的或目標(biāo)，或者為了推行政務(wù)或公務(wù)，或者為了制定和執(zhí)行政策，實(shí)現(xiàn)特定的公共目標(biāo)；（4）它是一個(gè)有別于私人管理領(lǐng)域的領(lǐng)域，即以政府的政務(wù)或活動(dòng)為對象。

我國學(xué)者對“行政”要領(lǐng)的界定多受西方學(xué)者的影響。也有學(xué)者根據(jù)馬克思的觀點(diǎn)，將行政看做國家的組織活動(dòng)（這種定義原則上把行政活動(dòng)的主體看做是國家）。有的學(xué)者把行政主體限定在小政府即行政部門上，有的則擴(kuò)展到整個(gè)國家系統(tǒng)及黨組織的系統(tǒng)，因而有“大行政”和“小行政”之別。這兩種行政觀各有其合理性。

綜合各家學(xué)說，我們對行政這一概念可以作如下界定：行政是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)（即國家行政機(jī)關(guān)）行使國家權(quán)力，依法管理國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。

從這個(gè)定義可以看出，“行政”概念的外延是國家、政府，但主要是行政（執(zhí)行）部門；其內(nèi)涵則是國家或政府的公共事務(wù)管理活動(dòng)及其過程。這個(gè)定義試圖將大行政和小行政結(jié)合起來，既強(qiáng)調(diào)行政學(xué)以政府行政部門的活動(dòng)作為研究重點(diǎn)，又適當(dāng)考慮其他國家機(jī)關(guān)的公共管理活動(dòng)。后者可以作為行政學(xué)研究的廣闊背景和參照系，這也考慮到我國行政管理的某些特點(diǎn)。

2．行政的特點(diǎn)

作為一種特殊的社會(huì)管理活動(dòng)，行政有其自身的特點(diǎn)：

（1）執(zhí)行性。行政是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)的活動(dòng)，其主體的執(zhí)行性決定了它表現(xiàn)為對決策任務(wù)的執(zhí)行與完成。在我國，行政機(jī)關(guān)從屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在實(shí)施行政管理過程中，必須以執(zhí)行黨和國家權(quán)力機(jī)關(guān)的路線、方針和政策為前提，做到有令必行，雷厲風(fēng)行，講求效率。

（2）.政治性。馬克思主義認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)是經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級(jí)為實(shí)現(xiàn)其階級(jí)使命而建立起來的組織；國家機(jī)關(guān)把統(tǒng)治階級(jí)的意志上升為法律規(guī)定來進(jìn)行活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)治職能。行政機(jī)關(guān)的使命是執(zhí)行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，國家權(quán)力機(jī)關(guān)具有強(qiáng)烈的階級(jí)性，行政機(jī)關(guān)也不例外。社會(huì)主義國家的行政機(jī)關(guān)是人民政府，主要通過大量的組織工作來保證國家的安定團(tuán)結(jié)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。因此，我國的行政管理者要提高社會(huì)主義政治覺悟，牢記為人民服務(wù)的宗旨，以公仆的態(tài)度為人民“行”好“政”。

（3）.權(quán)威性。權(quán)威是指把一部分人的意志強(qiáng)加于另一部分人，是以服從為前提的。國家是階級(jí)統(tǒng)治的工具，是最有權(quán)威性的東西。行政管理活動(dòng)是以國家名義進(jìn)行的、代表國家并以國家強(qiáng)制力為后盾的。一切被管理對象，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的管理行為都有服從的義務(wù)。但行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行任務(wù)時(shí)也必須依法行政，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。這種法制性集中體現(xiàn)了行政的權(quán)威性。

為了加深對行政的理解，我們有必要對行政與幾個(gè)相關(guān)概念的關(guān)系作簡要的分析。

（1）.行政與政治。政治與行政同是歷史的范疇，但在相當(dāng)長的時(shí)間里，兩者都沒有明顯的界限。“政”和“治”實(shí)際上包含了政治與行政兩方面的意思。近代資本主義國家產(chǎn)生后，隨著政府職能的分化，兩者的區(qū)分才引人注目并且成為必要之舉。在西方，最早論述政治與行政的區(qū)別，從政治與行政分離的角度來解釋行政的是美國行政學(xué)家威爾遜和古德諾。他們在論述政治與行政的區(qū)別時(shí)，雖然具體表述方式不同，但都蘊(yùn)涵了“政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行”的觀點(diǎn)。凡屬執(zhí)行國家意志的管理部門及其管理活動(dòng)，都是行政。顯然，這種分離的觀點(diǎn)不能為人們所普遍接受。政治與行政同是社會(huì)歷史現(xiàn)象，都是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上、為一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的上層建筑。兩者既密切聯(lián)系又有一定的區(qū)別。政治的實(shí)質(zhì)是階級(jí)之間的關(guān)系，其核心是國家政權(quán)；而行政正是以國家政權(quán)為后盾、以維護(hù)和鞏固國家政權(quán)為根本任務(wù)的。因此，政治主導(dǎo)行政，行政從屬于政治。行政不可能不表現(xiàn)國家意志，其執(zhí)行也不可能不體現(xiàn)政治。行政的目標(biāo)、職能、行為和活動(dòng)，都在不同程度上具有政治屬性。政治與行政難以截然分開，尤其是在當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)一體化、經(jīng)濟(jì)政治化、政治經(jīng)濟(jì)化的趨勢日益加強(qiáng)的情況下，更是如此。

（2）.行政與立法、司法。西方資產(chǎn)階級(jí)政治學(xué)理論從“三權(quán)分立”的角度來解釋行政，把國家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會(huì)、法院和政府“獨(dú)立”行使，因此，認(rèn)為行政就是與立法、司法并立的“三權(quán)”之一。“三權(quán)分立”的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式實(shí)質(zhì)上是資產(chǎn)階級(jí)國家的政權(quán)組織形式。我國實(shí)行的是人民代表大會(huì)制的政權(quán)組織形式。在這種形式下，國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式表現(xiàn)為：全國人民代表大會(huì)是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使立法權(quán)；國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府行使行政權(quán)；審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)行使司法權(quán)。但我國的國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)、接受其監(jiān)督。因此，在尊重國家權(quán)力的統(tǒng)一性、不可分割的前提下，立法、司法、行政是國家權(quán)力的三大系統(tǒng)，行政是有別于立法和司法的一種國家權(quán)力，行政活動(dòng)也有別于立法活動(dòng)和司法活動(dòng)。

（3）.行政與管理。從管理功能的角度來解釋行政的學(xué)者認(rèn)為，一切管理都是行政，國家管理機(jī)關(guān)、一切營利與非營利的公共管理機(jī)關(guān)、私人企業(yè)管理機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)，毫無例外地都屬于行政。特別是20世紀(jì)初期的科學(xué)管理革命，使一般管理與行政機(jī)關(guān)的管理相互融合，表現(xiàn)在把行政活動(dòng)理解為純粹的技術(shù)和程序，試圖找到符合所有管理活動(dòng)的基本原則和方法。同時(shí)把行政概念擴(kuò)大到企事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)以外的其他國家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，形成了大行政的模糊概念。而實(shí)際上非國家行政機(jī)關(guān)的企事業(yè)單位內(nèi)的人事活動(dòng)、后勤和辦公室活動(dòng)，通常也稱為行政，但它們在業(yè)務(wù)范圍、管理權(quán)限和依據(jù)上都與行政管理有重要差別。誠然，行政管理應(yīng)當(dāng)引進(jìn)企業(yè)管理的一些經(jīng)驗(yàn)和方法，也包括技術(shù)性和程序性的內(nèi)容，但它首先是行使國家行政權(quán)力的政治性的管理，以國家的強(qiáng)制力為后盾，具有較高的權(quán)威性，一切行政活動(dòng)均由法律作保證。而企業(yè)管理是生產(chǎn)資料的所有者或經(jīng)營者對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理，帶有明顯的營利性。企業(yè)之間是經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，是一種商品交換的關(guān)系。因而，不管是國有企業(yè)的管理活動(dòng)，還是私人企業(yè)的管理活動(dòng)，都不能列入行政的范疇。那種把行政管理完全融于企業(yè)管理，視為純粹技術(shù)性的管理活動(dòng)的觀點(diǎn)，模糊了行政管理和企業(yè)管理的界限；那種把行政概念擴(kuò)大和延伸于企業(yè)事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)以外的其他國家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)的觀點(diǎn)，同樣也混淆了兩者在業(yè)務(wù)范圍、管理權(quán)限和法律依據(jù)等方面的重要區(qū)別。行政也是一種管理活動(dòng)，行政與管理不是兩個(gè)對立的概念，管理是更大范圍的系統(tǒng)，行政只是整個(gè)管理系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，是眾多管理門類中的一個(gè)重要門類。

二、行政學(xué)的研究對象、性質(zhì)和方法

1．什么是行政學(xué)

在界定了“行政”概念和明確了行政學(xué)的歷史之后，我們就可以為行政學(xué)下定義了。結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者對行政學(xué)的界定，我們主張，行政學(xué)是一門研究國家行政機(jī)關(guān)依法有效地管理國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的學(xué)科，或者說是系統(tǒng)地研究行政現(xiàn)象及其活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)�？梢詮娜缦聨讉�(gè)方面來把握行政學(xué)的定義：

（1）行政的主體是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即國家行政機(jī)關(guān)。行政管理的支配權(quán)是行政權(quán)，行政權(quán)源于國家權(quán)力，是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的組成部分。在我國，行政管理的主體表現(xiàn)為國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府。我國的行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其行政權(quán)力是國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法授予的。因此，行政管理是以國家權(quán)力為根據(jù)的，是行使國家行政權(quán)力的一種公共管理。

（2）行政的客體是國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。行政管理的范圍遍及國家和社會(huì)生活的各方面和全體國民。其他任何一種社會(huì)管理都沒有行政管理這樣廣泛的周延性和關(guān)系國家和社會(huì)全局的重要性。這表明了行政管理學(xué)所具有的廣闊的研究領(lǐng)域和廣泛的適用性。

（3）行政活動(dòng)的根本原則是依法管理。政府法制、依法行政是現(xiàn)代行政管理的本質(zhì)特征。行政管理活動(dòng)的執(zhí)行性的性質(zhì)，決定了行政管理必須以法律規(guī)范為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，在法律規(guī)范規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施管理，不能超越法律之外和凌駕于法律之上。把個(gè)人意志凌駕于法律之上的行政管理是違法的行為。

（4）國家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)紛繁復(fù)雜，變化多端，但并非無章可循。馬克思主義認(rèn)為，在表面上偶然性在起作用的地方，這種偶然性始終是受內(nèi)部隱蔽著的規(guī)律支配的，而問題只是在于發(fā)現(xiàn)這些規(guī)律，利用這些規(guī)律。因此，行政學(xué)的主要任務(wù)和根本目的就在于探討和發(fā)現(xiàn)行政活動(dòng)的規(guī)律性，形成科學(xué)理論，使行政管理建立在科學(xué)基礎(chǔ)之上。

2．行政學(xué)的主要內(nèi)容

行政學(xué)是由該領(lǐng)域一些基本范疇和原理構(gòu)成的完整的邏輯體系。這些基本范疇和原理隨著行政管理活動(dòng)的實(shí)踐的深入而不斷被人們所發(fā)現(xiàn)和揭示。因此，行政學(xué)的研究內(nèi)容是不斷發(fā)展和完善的，其邏輯體系也隨之呈現(xiàn)出科學(xué)化特征。具體地說，行政學(xué)研究既有“硬件”部分的研究，又有“軟件”部分的研究；既要進(jìn)行“靜態(tài)”研究，又要進(jìn)行“動(dòng)態(tài)”研究。概括起來，研究內(nèi)容主要包括：

（1）從行政學(xué)是一門學(xué)科的角度來說，必須研究和了解行政學(xué)的研究對象、學(xué)科特點(diǎn)和演變歷史，探討建設(shè)有中國特色社會(huì)主義行政學(xué)的依據(jù)和途徑。

（2）從行政管理是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的上層建筑的角度來說，行政管理學(xué)必須研究行政活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、上層建筑的其他部分以及整個(gè)外部環(huán)境的相互作用、相互聯(lián)系。行政環(huán)境是行政活動(dòng)的依據(jù)，又是檢驗(yàn)行政活動(dòng)成效的客觀標(biāo)準(zhǔn)，必須研究行政環(huán)境，促進(jìn)和保持行政活動(dòng)與行政環(huán)境之間的互動(dòng)和平衡。

（3）從行政管理是一種由主體發(fā)動(dòng)而作用于客體的有序管理來說，行政管理學(xué)必須研究行政主體，包括對行政組織機(jī)構(gòu)、行政領(lǐng)導(dǎo)以及執(zhí)行行政公務(wù)的工作人員的研究。

（4）行政管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。從社會(huì)和國家的發(fā)展歷史來看，行政管理經(jīng)由低級(jí)到高級(jí)、由粗放到科學(xué)的演變過程。無論是內(nèi)容還是形式，都隨著社會(huì)發(fā)展和文明的進(jìn)步而不斷演變。就一個(gè)管理周期來看，行政學(xué)必須對組成行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和過程進(jìn)行研究。這種研究主要包括研究行政目標(biāo)、行政計(jì)劃、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政信息、行政咨詢和行政協(xié)調(diào)等。

（5）從保障行政管理過程順利進(jìn)行的條件來說，行政管理要達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，必須獲得一定的保障。除外部環(huán)境條件外，行政學(xué)必須研究行政立法、行政文化、行政道德、財(cái)政管理、后勤和辦公室管理等。

（6）從行政管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿這方面來說，行政管理要有效地為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國家政權(quán)服務(wù)，其本身必須充滿活力和效率，因而行政學(xué)必須研究如何增強(qiáng)行政效能，提高行政效率。

（7）行政改革已經(jīng)成為世界各國發(fā)展的基本要素，是當(dāng)代社會(huì)的潮流。近年來，各種模式的改革方案紛紛出現(xiàn)，我國也必須順應(yīng)潮流，積極改革與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不相適應(yīng)的行政體制。從行政管理的發(fā)展來說，行政學(xué)必須研究行政管理體制的完善和行政改革與發(fā)展。

3．行政學(xué)的學(xué)科性質(zhì)

作為一個(gè)學(xué)科或研究領(lǐng)域，行政學(xué)有如下特征：

（1）政治性和社會(huì)性的統(tǒng)一。行政學(xué)是研究國家行政機(jī)關(guān)對國家政務(wù)進(jìn)行有效管理的科學(xué)，行政活動(dòng)是國家的管理活動(dòng)，具有鮮明的政治性。因?yàn)樾姓�管理是整個(gè)國家活動(dòng)的一部分，是社會(huì)上層建筑的一種功能，它的性質(zhì)必然與整個(gè)國家政權(quán)的性質(zhì)相一致，歸根結(jié)底又必須取決于其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)。行政管理是國家意志的執(zhí)行，是國家的管理活動(dòng)，因而它不同于私人的、個(gè)別人的管理。同時(shí)，行政學(xué)揭示了國家行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共事務(wù)的規(guī)律，具有社會(huì)性。行政學(xué)集政治性和社會(huì)性于一體，一方面，它在整體上為統(tǒng)治階級(jí)的利益服務(wù)，另一方面，它所揭示的管理規(guī)律和方法又為不同階級(jí)、不同政治傾向的管理者所接受和共享。

（2）理論性與實(shí)踐性的統(tǒng)一。行政學(xué)要研究行政過程及其規(guī)律，形成相關(guān)的概念、理論和方法，因而具有較強(qiáng)的理論性。同時(shí)，這些理論來源于實(shí)踐，又反過來為實(shí)踐服務(wù)，因而具有很強(qiáng)的應(yīng)用性。行政學(xué)這種理論性與應(yīng)用性相統(tǒng)一的特點(diǎn)，使這門學(xué)科具有強(qiáng)大的生命力。

（3）綜合性和獨(dú)立性的統(tǒng)一。行政學(xué)是一門跨學(xué)科的綜合性學(xué)科，它廣泛運(yùn)用了政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、系統(tǒng)論等學(xué)科的理論和方法。但它又具有獨(dú)立的研究對象、概念框架、理論體系和研究途徑，因而成為一門獨(dú)立的學(xué)科。

（4）實(shí)證性和規(guī)范性的統(tǒng)一。行政學(xué)可通過經(jīng)驗(yàn)研究揭示行政管理規(guī)律，形成實(shí)證的知識(shí)；同時(shí)，行政學(xué)又必須研究價(jià)值問題，作出價(jià)值判斷，因而具有規(guī)范性。

4．行政學(xué)的研究方法

（1）行政學(xué)研究方法的演變過程

行政學(xué)的研究方法要服從于學(xué)科性質(zhì)和研究目的，并隨學(xué)科內(nèi)容和研究目的的變化而變化，使研究方法具有多樣性。在其形成和發(fā)展過程中，西方行政學(xué)的研究方法大致經(jīng)歷的變化主要是：

第一，從演繹研究到歸納研究。早期行政學(xué)者主要從基本概念、原理、理論出發(fā)，解釋現(xiàn)實(shí)的行政現(xiàn)象與行為�，F(xiàn)代學(xué)者則更側(cè)重于從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)出發(fā)，注重調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)其隱藏的規(guī)律。

第二，從靜態(tài)研究到動(dòng)態(tài)研究。行政學(xué)發(fā)展初期，學(xué)者們的視野較窄，往往是局限于本學(xué)科的研究，而且是采用靜態(tài)分析方法，不太關(guān)注行政管理活動(dòng)的動(dòng)態(tài)效果�，F(xiàn)代行政學(xué)擺脫了這一束縛，側(cè)重于研究行政的過程、行為、功能與溝通等，實(shí)際上把行政學(xué)看成是一門應(yīng)用性學(xué)科，而不是純粹的理論闡述。

第三，從單學(xué)科研究到跨學(xué)科研究。早期學(xué)者多孤立地研究行政學(xué)，把行政學(xué)與其他學(xué)科的聯(lián)系人為地割斷�，F(xiàn)代學(xué)者把行政管理放到系統(tǒng)中加以分析，注意把行政和政治、經(jīng)濟(jì)、管理乃至社會(huì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科整合起來，從而實(shí)現(xiàn)了跨學(xué)科的綜合性行政管理理論。

（2）行政學(xué)研究的主要方法

第一，理論聯(lián)系實(shí)際的方法。理論聯(lián)系實(shí)際，實(shí)事求是，是中國共產(chǎn)黨一貫倡導(dǎo)的科學(xué)的態(tài)度、作風(fēng)和方法，是科學(xué)研究取得成功的基本保證。欲使行政管理學(xué)的研究保持正確方向和結(jié)出豐碩果實(shí)，就必須堅(jiān)定不移地、始終一貫地采取這一科學(xué)的態(tài)度、作風(fēng)和方法。在社會(huì)主義建設(shè)過程中，新情況、新問題不斷出現(xiàn)，行政理論必須緊密聯(lián)系實(shí)踐，既要作總結(jié)性研究，又要作超前性研究。一方面，運(yùn)用行政管理學(xué)的科學(xué)理論，指導(dǎo)我國的行政管理實(shí)踐；另一方面，總結(jié)行政管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，探討行政管理的客觀規(guī)律性，豐富和發(fā)展行政管理學(xué)的科學(xué)理論。

第二，調(diào)查研究法。調(diào)查研究是行政管理的基本功和行政管理學(xué)的研究方法。行政管理活動(dòng)必須遵循國家的法律和政策，不能各自為政。但同時(shí)又必須因時(shí)、因地、因人、因事制宜。這是毛澤東倡導(dǎo)并為實(shí)踐證明是完全正確的一般與個(gè)別相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)方法。而欲達(dá)此目的，就必須作系統(tǒng)周詳?shù)恼{(diào)查研究。“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”。這對實(shí)踐性很強(qiáng)的行政管理學(xué)尤為重要。

第三，案例分析法。案例分析法在醫(yī)學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域的成功運(yùn)用，引起了行政學(xué)家的興趣。行政案例分析也應(yīng)成為行政管理學(xué)的研究方法。通過典型的案例分析，不僅能加深對原理的理解，而且可以提高分析問題和解決問題的能力。

第四，歷史研究法。中國古代社會(huì)，特別是封建社會(huì)，國家政治統(tǒng)治制度之完備，政治管理經(jīng)驗(yàn)之豐富，可謂世無倫比。以馬克思主義理論為指導(dǎo)，批判繼承這一歷史遺產(chǎn)，既是行政管理學(xué)研究的任務(wù)，又是一個(gè)重要的方法。新中國建立的新型的社會(huì)主義性質(zhì)的行政管理制度，在鞏固人民民主專政的國家政權(quán)，組織社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)行系統(tǒng)的、科學(xué)的總結(jié)。

歷史的經(jīng)驗(yàn)值得注意。通過對行政管理的起源、作用、發(fā)展和影響等方面的歷史考察，能更深刻地認(rèn)識(shí)行政活動(dòng)的規(guī)律性，發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)，避免歷史錯(cuò)誤。

第五，比較研究法。國家無論大小，其政治統(tǒng)治和行政管理的制度措施和運(yùn)作方法等總有優(yōu)劣、長短、得失，對不同國家的行政組織、行政行為和行政文化等方面的比較，旨在興利去弊、取長補(bǔ)短、權(quán)衡得失、為我所用。比較，必須科學(xué)、全面和客觀，不能把本國的一切貶得一無是處，而把別國的行政體制夸大為普遍的、各國必須照搬的模式。同樣，也不能把本國的行政制度強(qiáng)加到別國頭上。除跨國比較外，還有歷史比較、跨層次和跨政策比較，在比較中發(fā)現(xiàn)普遍的原則和探求未來的發(fā)展趨勢。

第六，定量分析法。行政現(xiàn)象和行政行為有許多數(shù)量關(guān)系。早在民主革命時(shí)期，毛主席就要求領(lǐng)導(dǎo)者要做到“心中有數(shù)”�，F(xiàn)代信息設(shè)備和計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，為行政學(xué)定量分析法提供了有利的條件。

總之，研究方法是多種多樣的。我們不僅要對中外學(xué)者已經(jīng)采取的研究方法權(quán)衡比較，靈活運(yùn)用，而且還要在研究中創(chuàng)造新的、科學(xué)的方法。

第二節(jié) 行政學(xué)的興起與發(fā)展

一、行政學(xué)在西方的興起

1．行政學(xué)在西方興起的歷史原因

行政學(xué)誕生于美國，是資本主義社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物。資本主義政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要為行政學(xué)作為一門新興學(xué)科的產(chǎn)生提供了必要的條件。威爾遜、古德諾、懷特則是順應(yīng)這一時(shí)代需要并進(jìn)行了理論創(chuàng)造的幾個(gè)著名代表人物。行政學(xué)在西方興起的歷史原因可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

（1）“行政國家”的出現(xiàn)。它以在法制基礎(chǔ)上行政機(jī)關(guān)規(guī)模的擴(kuò)大、行政人員隊(duì)伍的增長和公共事務(wù)管理職能的發(fā)展為標(biāo)志。隨著自由資本主義向壟斷資本主義的過渡和工業(yè)經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，政府的行政管理職能日益擴(kuò)大，管理手段日益復(fù)雜。政府行政費(fèi)用、財(cái)政支出、稅收負(fù)擔(dān)的日益增長和貿(mào)易、工業(yè)方面的國際競爭日益加劇的狀況，不斷對政府的效率提出了更高的要求。

（2）“文官制度”改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。19世紀(jì)末，美國國內(nèi)的文官改革運(yùn)動(dòng)直接推動(dòng)了行政學(xué)的研究。這場運(yùn)動(dòng)的主要目的是廢除政黨分贓制，建立“中立的”文官制度和功績制。

（3）多種學(xué)科的形成和發(fā)展。政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、財(cái)政學(xué)等學(xué)科的發(fā)展促進(jìn)了對行政組織、行政管理和行政效益的研究，特別是管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展為行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來創(chuàng)造了理論條件。

（4）專業(yè)教育和職業(yè)教育的發(fā)展。在行政改革和公共服務(wù)方面的教育之間存在著一種相互促進(jìn)的關(guān)系。19世紀(jì)末，美國一些成功地進(jìn)行行政改革的城市需要培訓(xùn)各類人員到政府中任職，因而刺激了行政管理職業(yè)教育和最初的大學(xué)行政管理教育項(xiàng)目的發(fā)展，使行政學(xué)成為在職業(yè)學(xué)校和高等學(xué)校課堂中講授的專門學(xué)科。

2．西方行政學(xué)發(fā)展的三個(gè)階段

一般認(rèn)為，西方行政學(xué)產(chǎn)生于美國，以1887年威爾遜發(fā)表《行政管理學(xué)之研究》為標(biāo)志。此后一百多年來，行政學(xué)獲得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。如今，行政學(xué)已經(jīng)成為大學(xué)的重要專業(yè)和有關(guān)學(xué)科的必修課程，研究機(jī)構(gòu)遍及全球。這一歷史過程大致可以劃分為三個(gè)階段：

（1）形成時(shí)期，又稱科學(xué)管理時(shí)期。這個(gè)時(shí)期大致在19世紀(jì)末到20世紀(jì)30年代。這一時(shí)期理論的主要特征是運(yùn)用工商企業(yè)科學(xué)管理理論研究公共行政管理學(xué)，主要探究了行政權(quán)力的配置、組織機(jī)構(gòu)的健全、工作方法標(biāo)準(zhǔn)化、管理程序的制度化等問題。它側(cè)重研究人的活動(dòng)對象，以及人與活動(dòng)對象的關(guān)系。它采用標(biāo)準(zhǔn)化的機(jī)械管理模式，要求物力和人力有效地結(jié)合達(dá)到最佳目標(biāo)。如1887年威爾遜發(fā)表的《行政管理學(xué)之研究》、1900年古德諾出版的《政治與行政》、1912年泰羅的《科學(xué)管理原理》、1926年懷特的《行政管理學(xué)導(dǎo)論》和魏勞畢的《公共行政原理》。這個(gè)時(shí)期的理論為提高管理績效、促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展起了極為重要的作用。但是，這種注重“人與機(jī)”關(guān)系的理論，其根本缺陷是忽視人的因素，把人視為機(jī)器的附屬物。他們以“物”為中心的管理思想，不可能用科學(xué)方法來研究人在組織中的行為和動(dòng)力，無法充分調(diào)動(dòng)人的積極性。

（2）成長時(shí)期，又稱行為科學(xué)時(shí)期。這個(gè)時(shí)期大致在20世紀(jì)30年代到60年代。這一時(shí)期理論的主要特征是把行為科學(xué)運(yùn)用于公共行政管理學(xué)的研究。把研究的重點(diǎn)放到人的本身、人的行為、人的作用、組織的作用以及人與組織、環(huán)境的關(guān)系等方面，主要運(yùn)用心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等研究的科學(xué)成果來研究管理的問題，如以梅奧為首的三位哈佛大學(xué)教授主持的著名的“霍桑實(shí)驗(yàn)”、以巴納德為代表的動(dòng)態(tài)平衡理論、以西蒙為代表的決策理論、以麥格雷戈為代表的X—Y理論、以馬斯洛為代表的人的需要層次理論等。這個(gè)時(shí)期的研究由于重視人的多種要素、人的價(jià)值、領(lǐng)導(dǎo)的行為等在管理中的作用，進(jìn)而推動(dòng)了公共行政的發(fā)展。但是，這種人際關(guān)系組織理論過分強(qiáng)調(diào)了感情的社會(huì)的因素，忽視了理性、行政組織、法制規(guī)范以及外在環(huán)境的作用，因而在管理實(shí)踐中顯示出偏頗和不足。

（3）發(fā)展時(shí)期，又稱現(xiàn)代科學(xué)管理理論時(shí)期或新公共行政管理時(shí)期。這個(gè)時(shí)期大致從20世紀(jì)60年代開始至今。這一時(shí)期理論的主要特征是：大量的新流派、新理論和新方法，圍繞政府管理問題的解決而交叉融合，為政府管理研究的突破奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這一時(shí)期，西方社會(huì)科學(xué)在經(jīng)歷了長期的分化、初步的融合之后，開始大踏步向整體化邁進(jìn)，跨學(xué)科、交叉綜合研究成為社會(huì)科學(xué)研究的主要趨勢。一方面，一批經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來研究傳統(tǒng)的政治學(xué)和行政管理學(xué)的課題，形成一系列頗有影響的新公共行政理論�！恫既R克維爾政治學(xué)百科全書》中的“公共行政管理學(xué)”詞條這樣寫道：“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法對公共行政管理學(xué)的傳統(tǒng)主流理論構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因?yàn)樗鼡碛幸环N通用的分析語言，廣泛地采用了以消費(fèi)者為導(dǎo)向的方法來研究公共服務(wù)。如果說公共行政管理學(xué)的傳統(tǒng)主流研究方法對20世紀(jì)早期行政管理學(xué)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，并占據(jù)了相當(dāng)重要的學(xué)術(shù)地位的話，那么，現(xiàn)在或許可以說這一位置已被以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法所取代。”其中最有影響和最有成就的流派，是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派，把“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入了政府行為理論，對政府行為的分析有獨(dú)特的價(jià)值，為我們認(rèn)識(shí)政府及其行為提供了新視角。這一理論在西方受到高度重視，其創(chuàng)始人布坎南1986年獲得諾貝爾獎(jiǎng)。此外，是以科斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派，其主要代表人物包括科斯、諾斯、威廉姆遜與德姆塞茨等。主要理論貢獻(xiàn)有交易成本理論、代理理論、制度創(chuàng)新理論等。另一方面，傳統(tǒng)行政管理學(xué)者把第二次世界大戰(zhàn)以后出現(xiàn)的系統(tǒng)工程學(xué)、運(yùn)籌學(xué)等新興學(xué)科的理論引入公共行政研究，強(qiáng)調(diào)公共行政活動(dòng)與外界環(huán)境、外在系統(tǒng)之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)公共行政系統(tǒng)內(nèi)部各部分之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)根據(jù)環(huán)境的變化選擇適當(dāng)?shù)墓芾矸绞降�。如美國社�?huì)學(xué)家帕森思提出的每個(gè)組織系統(tǒng)分為決策、管理和技術(shù)三個(gè)層次，美國哈佛大學(xué)的高斯等強(qiáng)調(diào)行政環(huán)境的重要性，等等。

二、西方行政學(xué)的發(fā)展趨勢

1．研究領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大

研究領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大表現(xiàn)為：從“純行政”的研究擴(kuò)展到對行政環(huán)境的研究， 日趨重視對政治因素、經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素的研究；從一般行政的研究擴(kuò)展到重視專業(yè)行政的研究；從政治與行政分離的研究擴(kuò)展到政治與行政相互滲透的整體的研究。這樣，在新的領(lǐng)域，通過新的研究，開創(chuàng)性地建設(shè)和發(fā)展了行政學(xué)這門學(xué)科。

2．研究側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移

研究的側(cè)重點(diǎn)表現(xiàn)為：從過去注重規(guī)律、定律、原則的探尋，轉(zhuǎn)移到注重具體事實(shí)、案例的研究；從重視提高效率手段的研究，轉(zhuǎn)移到重視“價(jià)值”的研究；從機(jī)械的效率觀研究，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)的效率觀研究；從重視法規(guī)的研究，轉(zhuǎn)移到重視行為的研究。正是通過這些研究側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，去認(rèn)識(shí)行政管理的規(guī)律性，去實(shí)現(xiàn)提高國家的實(shí)力和滿足人民的福利、使社會(huì)得到實(shí)際效益的行政管理目標(biāo)。

3．新的理論和方法不斷引進(jìn)

行政管理研究從靜態(tài)的研究到動(dòng)態(tài)的研究；從以事為中心的研究到以人為中心的研究；從單學(xué)科的研究到注重學(xué)科的交叉與整合的研究；從側(cè)重于理論、原則和法律條文的研究，到側(cè)重于行為、決策、程序和方法的研究。正是通過新的理論和方法的不斷引進(jìn)，使行政管理研究和政府的行政行為與行政活動(dòng)呈現(xiàn)出更加緊密結(jié)合的趨勢。

4．研究領(lǐng)域的拓寬和加深

從學(xué)科內(nèi)涵看，早期的行政學(xué)主要研究組織原理、人事行政、財(cái)務(wù)行政和行政法規(guī)等，基本上都是行政學(xué)的“硬件”。現(xiàn)在人們不僅研究制度、組織和結(jié)構(gòu)問題，而且延伸到行政系統(tǒng)、行政過程、行政監(jiān)督、行政方法和技術(shù)等方面。與早期相比，大大豐富了行政學(xué)的研究內(nèi)涵。從學(xué)科的包容面看，早期研究主要是對政府活動(dòng)的研究，后來逐步推廣到對行政機(jī)關(guān)以外的其他國家機(jī)關(guān)和組織的研究，發(fā)展至今，已經(jīng)出現(xiàn)了互相融合的趨勢。從研究層次看，早期學(xué)者多作單方面的研究，如只從理論、制度、法律等角度研究。現(xiàn)代則發(fā)展到多層次研究，既研究理論、原則、手段和方法藝術(shù)，還要研究行政活動(dòng)的技術(shù)性問題，如公文處理、檔案保管、辦公自動(dòng)化等。從抽象的行政理論到具體的行政技術(shù)，行政學(xué)已經(jīng)發(fā)展成為多層次的邏輯體系。

5．研究內(nèi)容和研究方法更結(jié)合實(shí)際

行政管理學(xué)是應(yīng)用學(xué)科，研究內(nèi)容和研究方法緊密結(jié)合實(shí)際，是其具有生命力的根本所在。誠然，資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者的研究是為了維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)的根本利益，并且摻雜資產(chǎn)階級(jí)的偏見。但由于是結(jié)合實(shí)際，因而在為資產(chǎn)階級(jí)政治統(tǒng)治服務(wù)的同時(shí)，也揭示了某些具有科學(xué)性的理論和方法。一個(gè)世紀(jì)以來，每一研究階段上的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移和方法選擇，歸根結(jié)底是為了解決資產(chǎn)階級(jí)行政管理過程中的迫切問題。早期側(cè)重于理論、原則和法律條文的研究，后期乃至當(dāng)代偏重于行為、決策、程序和方法的研究，都是為了使資產(chǎn)階級(jí)政府實(shí)現(xiàn)更加有效的管理。行政管理研究和政府的行政行為和行政活動(dòng)呈現(xiàn)出更加緊密結(jié)合的趨勢。

6．不同學(xué)派之間的爭鳴和交流

在行政管理學(xué)研究過程中，或因研究重點(diǎn)不同，或因研究方法相左，提出了各具特點(diǎn)的管理理論。古典管理理論學(xué)派的泰羅提出的工作定額管理，開了科學(xué)管理的先河。法約爾把管理活動(dòng)概括為計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制。古利克又在此基礎(chǔ)上，提出了著名的管理七職能論。

從20世紀(jì)20年代開始，梅奧等人的“霍桑實(shí)驗(yàn)”和馬斯洛的需求層次理論，開創(chuàng)了行為科學(xué)管理的新階段。他們強(qiáng)調(diào)非正式組織的作用，強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系和激勵(lì)因素等。第二次世界大戰(zhàn)以后，西方管理思想和流派又大量涌現(xiàn)，以至于被孔德稱為管理理論的“叢林”出現(xiàn)了。這些理論流派主要有決策理論、系統(tǒng)理論、管理科學(xué)理論、權(quán)變理論等，又一次把行政學(xué)推向新的研究階段。由于不同學(xué)派之間的爭論與融合，西方行政學(xué)日漸完善。

三、行政學(xué)在中國的重建與發(fā)展

1．中國的行政傳統(tǒng)

中國古代燦爛輝煌的政治與行政歷史遺產(chǎn)不僅是產(chǎn)生具有特色的行政學(xué)的肥沃土壤，而其精華部分將被吸收改造而成為有特色的行政學(xué)的一部分。

中國有近5 000年的文明史，特別是封建制度的長期統(tǒng)治和封建盛世的多次出現(xiàn)，雖然與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多因素有關(guān)，但其中重要一條是它建立了一套與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的上層建筑，尤其是結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、運(yùn)作有序的國家政治制度和行政制度。歷代封建王朝的政治與行政制度包括行政機(jī)關(guān)的職能分工和權(quán)力配置，行政官員的使用和管理，施政過程中的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等一系列完備的管理體制。因此，行政體制運(yùn)作歷史之悠久，制度之完備，法令之嚴(yán)密及歷史文獻(xiàn)之豐富，世界各國都無法與中國相比。這是形成有中國特色的行政科學(xué)的最深厚的歷史源泉。

2．新中國行政學(xué)的曲折重建與發(fā)展

新中國成立后，從中央到地方都建立了新的行政管理體制，我國的行政管理也進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。本應(yīng)該有效開展的行政學(xué)研究，卻因1952年高等學(xué)校院系調(diào)整和學(xué)科建設(shè)認(rèn)識(shí)上的偏差，行政學(xué)的有關(guān)專業(yè)和課程被取消，該學(xué)科的研究和傳播也隨之中斷。這一中斷竟長達(dá)30多年之久。在這期間，我國社會(huì)主義事業(yè)在曲折中前進(jìn)，國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員為政權(quán)的鞏固、社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的繁榮等付出了極大的勞動(dòng)，做出了卓越的貢獻(xiàn)，創(chuàng)造了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。只是這些實(shí)際創(chuàng)造沒有上升為行政學(xué)理論，而科學(xué)的行政學(xué)理論也未成為行政管理活動(dòng)實(shí)踐的指南。但中國行政學(xué)始終在曲折中向前發(fā)展。

黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國進(jìn)入了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期，行政管理的重要性日益為人們所認(rèn)識(shí)，行政改革的迫切性也與日俱增。1984年8月，國務(wù)院辦公廳和勞動(dòng)人事部召開了建國以來由政府主持的第一次研究行政學(xué)的會(huì)議——行政科學(xué)研討會(huì)，標(biāo)志著行政學(xué)在我國的重建，并成為行政學(xué)進(jìn)一步發(fā)展的起點(diǎn)。

在20世紀(jì)70年代到80年代這20年的行政學(xué)的恢復(fù)、重建的過程中，同行政學(xué)教育和行政學(xué)學(xué)科建設(shè)直接相關(guān)的幾件事不可不提：一是1982年夏書章教授在《人民日報(bào)》上發(fā)表文章，首次呼吁“要把行政學(xué)研究提到議事日程”。二是1982年中國政治學(xué)會(huì)委托復(fù)旦大學(xué)舉辦全國政治學(xué)培訓(xùn)班，行政學(xué)是培訓(xùn)的主要課程之一。三是1984年8月20日，國務(wù)院辦公廳與勞動(dòng)人事部在吉林市召開了全國“行政科學(xué)研討會(huì)”。這是一次關(guān)于建立我國行政學(xué)的研討會(huì)。這次會(huì)議所取得的最大成就，是把行政學(xué)作為一門綜合性的學(xué)科提出來，突破了西方國家把行政學(xué)、行政法學(xué)相分離的傳統(tǒng)框架，廣開了行政學(xué)的研究視野，為建立具有中國特色的行政學(xué)開辟了廣闊的前景。

在這20年的重建過程中，中國行政學(xué)處于恢復(fù)學(xué)科地位、重建學(xué)術(shù)組織與機(jī)構(gòu)、積極開展學(xué)術(shù)活動(dòng)、奠定行政學(xué)發(fā)展基礎(chǔ)的階段。在這個(gè)階段中，初步形成了一支理論工作者和實(shí)際工作者相結(jié)合的研究隊(duì)伍；建立了一批全國性和區(qū)域性的學(xué)術(shù)團(tuán)體和研究機(jī)構(gòu)；許多高等院校都建立了行政學(xué)系與專業(yè)，招收了行政學(xué)專業(yè)的本科生；創(chuàng)辦了一批行政學(xué)院；涌現(xiàn)了一大批學(xué)術(shù)著作和論文；廣泛開展了對外學(xué)術(shù)交流活動(dòng)，包括參加了國際性的學(xué)術(shù)會(huì)議。

3．中國行政學(xué)的空前發(fā)展

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，行政學(xué)進(jìn)入了空前發(fā)展時(shí)期。如果說80年代的中國行政學(xué)只是剛剛起步的話，那么90年代的中國行政學(xué)教育和行政學(xué)學(xué)科建設(shè)則進(jìn)入了高速發(fā)展的階段。在學(xué)科教育上，到2000年底，中國的行政學(xué)研究生教育也取得了長足發(fā)展，成績斐然，全國已經(jīng)有3個(gè)行政學(xué)博士點(diǎn)，21個(gè)碩士點(diǎn)，公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位業(yè)已通過有關(guān)部門審批，招生在即。在教學(xué)科研隊(duì)伍上，基本上形成了高等院校、黨校、行政學(xué)院、社科院及自考五路大軍。在專業(yè)設(shè)置上，1997年教育部修訂了行政學(xué)專業(yè)目錄，增設(shè)公共管理一級(jí)學(xué)科，把行政學(xué)列為其五個(gè)二級(jí)學(xué)科的首位。與此同時(shí)，相繼成立了國家行政學(xué)院和地方各級(jí)行政學(xué)院，許多大學(xué)設(shè)置了行政學(xué)專業(yè)，開設(shè)了行政管理課程，已形成了培養(yǎng)不同層次的行政管理人才的教育網(wǎng)絡(luò)和培訓(xùn)基地；成立了研究行政學(xué)的學(xué)術(shù)團(tuán)體，出版了行政學(xué)的各類學(xué)術(shù)刊物及數(shù)以百計(jì)的行政學(xué)著作、教材，發(fā)表了大量的學(xué)術(shù)論文等。這一切預(yù)示著中國行政學(xué)的大發(fā)展。

與80年代相比，90年代行政學(xué)研究還實(shí)現(xiàn)了范式轉(zhuǎn)換，由此提出了許多新觀點(diǎn)，形成了較多的有價(jià)值的思想，提煉出不少帶有規(guī)律性的理論和研究成果。行政學(xué)基礎(chǔ)理論的研究也深入到行政管理的各專業(yè)系統(tǒng)，對行政學(xué)分支學(xué)科進(jìn)行系統(tǒng)研究；在基本理論研究領(lǐng)域和研究方法等方面，更多地與政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)等相關(guān)學(xué)科的研究進(jìn)一步緊密地結(jié)合起來，互相借鑒與滲透，有中國特色的社會(huì)主義行政學(xué)的學(xué)科體系與學(xué)科建設(shè)在探索中獲得了更進(jìn)一步的發(fā)展。

4．中國行政學(xué)發(fā)展的特點(diǎn)

（1）鄧小平理論是我國行政學(xué)研究及其發(fā)展的一面旗幟。行政學(xué)作為政治學(xué)的分支學(xué)科，是在鄧小平的倡導(dǎo)下恢復(fù)和發(fā)展起來的。早在1979年3月，鄧小平就指出：政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)以及世界政治的研究，我們過去多年忽視了，現(xiàn)在需要趕快補(bǔ)課，要下定決心，急起直追。鄧小平的這個(gè)講話為行政學(xué)的恢復(fù)和重建開辟了道路。從此，鄧小平理論中關(guān)于政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革、民主與法制建設(shè)、干部人事制度和領(lǐng)導(dǎo)體制等觀點(diǎn)成為我國行政學(xué)研究的導(dǎo)向。

（2）改革是行政學(xué)研究發(fā)展的主旋律。作為適用性很強(qiáng)的學(xué)科，行政學(xué)把優(yōu)化政府自身功能和結(jié)構(gòu)這個(gè)改革的難點(diǎn)和熱點(diǎn)擺在研究的重要位置，開展行政體制改革的整體研究，并初步勾畫出行政體制改革的基本框架和主要課題，論證了行政體制改革作為相對獨(dú)立的領(lǐng)域不應(yīng)滯后或被動(dòng)適應(yīng)，而應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)體制改革的驅(qū)動(dòng)力量。行政學(xué)理論工作者從實(shí)際需要出發(fā)，提出了縣以上各級(jí)行政體制和機(jī)構(gòu)改革、人事制度改革、建立宏觀調(diào)控體系、實(shí)現(xiàn)政企分開、中央與地方政府的事權(quán)劃分、行政區(qū)劃、財(cái)稅體制改革、反腐倡廉、行政監(jiān)督、提高行政效率等方面的新思路和新方法，推動(dòng)了行政學(xué)研究的發(fā)展。

（3）總體而言，我國行政學(xué)仍處于建設(shè)與發(fā)展研究階段，中國特色的行政學(xué)理論體系尚未完全形成。自1985年以來，我國已有140余部行政學(xué)通論性專著問世。這些著作都以探索建立具有中國特色的行政學(xué)理論體系為目標(biāo)，吸收借鑒國外行政理論和經(jīng)驗(yàn)，研究我國行政管理的規(guī)律和特點(diǎn)，使我國行政學(xué)研究的框架得以初步構(gòu)建。但從總體上看，有創(chuàng)新的理論觀點(diǎn)極為鮮見。不少論著停留在引進(jìn)和借鑒西方及我國臺(tái)灣地區(qū)行政學(xué)理論體系上，有些著作盡管提出了中國特色的行政學(xué)框架，對行政學(xué)理論和行政改革現(xiàn)實(shí)問題的研究也只停留在對現(xiàn)行政策的解釋上，論著“含金量”不大。我國行政學(xué)亟待跳出引進(jìn)、借鑒和“粗放型”研究的“怪圈”。

（4）行政學(xué)的分科化研究和專業(yè)化研究發(fā)展迅速。其一，重視某些范疇的深入研究，如近年來行政決策、行政監(jiān)督等方面的專題研究已取得初步成果。其二，在注重一般行政原理研究的同時(shí)，還側(cè)重專業(yè)行政研究、專門行政功能研究的拓展，使行政學(xué)研究更具專業(yè)特色，更具適用性。不少論著還結(jié)合行政功能的不同側(cè)面開展專題研究，促進(jìn)了行政學(xué)研究的不斷深化。其三，對西方發(fā)達(dá)國家及亞洲“四小龍”與我國行政理論和行政改革的比較研究發(fā)展迅速，并成為行政學(xué)研究的重要組成部分。其四，行政學(xué)與相關(guān)學(xué)科的交叉融合，使其研究內(nèi)容豐富多彩，帶動(dòng)了行政史與行政制度史研究、中外行政管理思想的比較研究的發(fā)展。

（5）我國行政科學(xué)和行政改革研究呈多元化、多渠道、多層級(jí)的發(fā)展態(tài)勢。一是研究行政學(xué)理論與實(shí)踐的學(xué)術(shù)團(tuán)體不斷增多。除1988年10月成立的全國性的學(xué)術(shù)團(tuán)體——中國行政管理學(xué)會(huì)外，地方已成立20余個(gè)省級(jí)行政管理學(xué)會(huì)。隨著行政學(xué)研究的分科化、層級(jí)化發(fā)展，“縣級(jí)行政管理研究會(huì)”等10多個(gè)專業(yè)行政研究學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)相繼建立。二是政府部門創(chuàng)辦的研究行政管理和行政科學(xué)的機(jī)構(gòu)不斷增多。如人事部的行政科學(xué)院、中央編委的行政研究中心、上海市人才開發(fā)研究所、河南省行政科學(xué)研究所等。三是中國社科院及湖北省、黑龍江省、四川省社科院等科研機(jī)構(gòu)也成立了專門的行政學(xué)研究機(jī)構(gòu)。四是國家行政學(xué)院、地方行政學(xué)院的創(chuàng)建，其他一批高等院校創(chuàng)辦的行政學(xué)科研教學(xué)機(jī)構(gòu)，也是行政學(xué)研究的重要力量。

5．中國行政學(xué)發(fā)展的原因

就行政學(xué)學(xué)科的恢復(fù)、重建與發(fā)展而言，有以下幾方面的原因：

（1）行政學(xué)作為政治學(xué)的一個(gè)獨(dú)立的分支學(xué)科，政治學(xué)的重建與發(fā)展，推動(dòng)了行政學(xué)的重建與發(fā)展。

（2）政府職能亟待轉(zhuǎn)變的特殊環(huán)境為行政學(xué)的發(fā)展和繁榮提供了特殊的需求和強(qiáng)大的動(dòng)力，行政體制改革的實(shí)踐迫切需要行政學(xué)提供方法論的指導(dǎo)。

（3）我國研究治國興邦之道源遠(yuǎn)流長，行政文化遺產(chǎn)豐富，現(xiàn)代行政人員具有較好的理論素質(zhì)，比較容易接受行政科學(xué)知識(shí)。

（4）各國政府和學(xué)術(shù)界愈來愈重視行政學(xué)研究，行政管理的國際化新環(huán)境也成為行政學(xué)在我國發(fā)展的推動(dòng)力。

（5）我國行政學(xué)與國外研究水平相比有差距，與改革實(shí)踐要求有距離，學(xué)科自身建設(shè)有空白，研究還處于起步階段，發(fā)展?jié)摿�巨大�?/p>

第三節(jié) 建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義行政學(xué)

一、建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義行政學(xué)的基本依據(jù)

1．理論依據(jù)

建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義行政學(xué)，就其理論依據(jù)而言，是由行政管理的二重性決定的。作為對國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的管理，行政管理必須根據(jù)管理對象的實(shí)際情況進(jìn)行有效的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)，這是行政管理的一般性、科學(xué)性的一面；作為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的一個(gè)部分，它又必須為一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治服務(wù)，這是行政管理的特殊性、階級(jí)性或政治性的一面。這樣，不同國家的行政管理，一方面存在某些普遍的、共同適用的原理；另一方面， 由各個(gè)國家不同的社會(huì)制度、國家制度所決定，行政管理在不同程度上又具有不同的階級(jí)性質(zhì)或政治性質(zhì)。此外，各國不同的歷史、文化和發(fā)展水平，也必然對形成各國行政管理的差異產(chǎn)生重大影響。所以，行政學(xué)也就必然既包括普遍的、共同適用的原理和方法，又有反映各國實(shí)際的某些特殊的理論和方法。這種二重性也就是建設(shè)有中國特色的行政學(xué)的充分的理論依據(jù)。

2．實(shí)踐依據(jù)

就其實(shí)踐依據(jù)而言，現(xiàn)代行政管理是古代行政管理的延續(xù)。而中國古代行政管理、行政體制運(yùn)作歷史之悠久、制度之完備、法令之嚴(yán)密以及歷史文獻(xiàn)之豐富，形成了中國古代燦爛輝煌的政治和行政的歷史遺產(chǎn)。這必然為現(xiàn)代行政管理實(shí)踐提供歷史借鑒，推動(dòng)有中國特色的行政學(xué)的產(chǎn)生。

新中國成立以來的我國行政管理實(shí)踐本身也形成了自己的特點(diǎn)。我國的行政管理的基本特點(diǎn)是：以鞏固和發(fā)展社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國家政權(quán)為歷史使命；以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨；以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持改革開放和四項(xiàng)基本原則為行政管理活動(dòng)的指導(dǎo)方針；以說服教育和強(qiáng)制相結(jié)合為基本方法；以堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本原則；以行政現(xiàn)象為研究對象的行政學(xué)，不能對已有的這些行政管理實(shí)踐的特點(diǎn)予以抹殺；相反，這些特點(diǎn)將成為有中國特色的社會(huì)主義行政學(xué)的最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，而且是最有生氣的內(nèi)容。建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義行政學(xué)，也是建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的重要組成部分，是現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。

二、建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義行政學(xué)的主要原則

建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義行政管理學(xué)，應(yīng)當(dāng)遵循以下主要原則：

1．堅(jiān)持以馬列主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導(dǎo)

馬克思主義是人類智慧的結(jié)晶，是無產(chǎn)階級(jí)的科學(xué)體系。它與中國具體實(shí)際相結(jié)合，產(chǎn)生了毛澤東思想和鄧小平理論。首先，必須以此作為學(xué)科建設(shè)的指導(dǎo)原則。處于初創(chuàng)階段的我國行政管理學(xué)對于古今中外的理論成果應(yīng)當(dāng)廣采博取，兼收并蓄，以豐富和充實(shí)自己。我們繼承歷史遺產(chǎn)，但又不是全面復(fù)古，學(xué)習(xí)西方國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但反對全盤西化。而要在廣博紛繁的行政管理理論叢林中辨別真?zhèn)�，分清良莠，取其精華，去其糟粕，就必須以馬克思主義特別是鄧小平理論作指導(dǎo)。否則，將劃不清精華和糟粕的界限，在吸取理論精華的同時(shí)，把糟粕也吸取進(jìn)來，甚至把糟粕當(dāng)做精華而加以崇拜。其次，必須系統(tǒng)地研究馬克思主義關(guān)于行政管理的理論。由于歷史條件的限制，馬克思和恩格斯雖沒有行政管理的直接經(jīng)驗(yàn)，但他們在對資本主義經(jīng)濟(jì)制度、政治制度和政府管理等方面進(jìn)行分析時(shí)，闡述了有關(guān)管理和行政管理的豐富和寶貴的思想，我們應(yīng)當(dāng)很好地學(xué)習(xí)和總結(jié)。至于毛澤東、鄧小平以及我國其他偉大的馬克思主義者，他們不僅是杰出的政治家、行政管理家，有著卓越的行政領(lǐng)導(dǎo)才能，而且在長期的革命和建設(shè)實(shí)踐中，進(jìn)行了豐富的行政管理的理論創(chuàng)造。這是有中國特色的行政管理學(xué)理論體系的重要組成部分。我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)行系統(tǒng)地研究，用馬克思主義理論、毛澤東思想和鄧小平理論豐富行政管理學(xué)的理論體系。

2．緊密圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的各項(xiàng)改革

經(jīng)濟(jì)體制、行政體制以及其他方面的改革是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要?jiǎng)恿�。建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義行政管理學(xué)應(yīng)緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革，而與行政體制的改革的聯(lián)系尤為直接。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，行政體制改革也逐步地、積極而慎重地展開。十余年來，我國行政體制改革經(jīng)歷了由單項(xiàng)改革到綜合改革、配套改革，由局部探索到全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破，由改革舊體制到建立新體制的發(fā)展過程。這些改革成果促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)文明的發(fā)展，初步確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下行政體制的基本框架，并為進(jìn)一步改革奠定了基礎(chǔ)�？茖W(xué)地總結(jié)這些寶貴經(jīng)驗(yàn)，將大大地充實(shí)我國行政管理學(xué)的理論體系。

跨入21世紀(jì)，面臨新的發(fā)展機(jī)遇，尤其是黨的十六大召開以后，取得了輝煌成就的中國人民又為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)而努力奮進(jìn)。與建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，我國確定了建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相配套的行政管理體制的改革目標(biāo)。在中國這樣一個(gè)幅員廣闊、人口眾多的發(fā)展中大國，實(shí)現(xiàn)這樣的行政體制改革，必然會(huì)引起利益格局和社會(huì)關(guān)系的新變化，必然會(huì)遇到許多西方國家所不曾遇到的、書本里沒有現(xiàn)成答案的新問題、新矛盾，如轉(zhuǎn)變政府職能，正確處理中央和地方的關(guān)系，推進(jìn)公共事業(yè)單位改革，加速整體性人才資源開發(fā)和人事制度改革，進(jìn)一步加強(qiáng)公共行政的法制化、制度化建設(shè)，等等。這些以及在改革中產(chǎn)生的其他問題，應(yīng)當(dāng)成為我國行政管理學(xué)研究的重要課題和基本內(nèi)容。通過持續(xù)的和富有成果的研究，不僅推進(jìn)行政體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也推動(dòng)有中國特色行政管理學(xué)的學(xué)科建設(shè)。建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相配套的行政管理體制，是我國行政管理學(xué)研究的中心內(nèi)容和貫穿始終的生命線。離開這一點(diǎn)，行政管理學(xué)研究就會(huì)走入脫離實(shí)際的死胡同。

3．加強(qiáng)與相關(guān)學(xué)科的結(jié)合與聯(lián)系

改革開放迎來了科學(xué)的春天。20多年來，與行政管理學(xué)相關(guān)的學(xué)科，如公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、倫理學(xué)、人才學(xué)、公共關(guān)系學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等獲得了長足的發(fā)展，并且程度不同地具有了中國特色。由于行政管理學(xué)與這些學(xué)科的研究領(lǐng)域部分重合或交叉，部分原理有共通的適用性，因此，這些學(xué)科提出的理論、原理、法則、方法、資料等，有些可直接移植融入行政管理理論體系之中，有些經(jīng)過加工可“嫁接”到行政管理學(xué)中來，有些則可借鑒或參考。建設(shè)有中國特色社會(huì)主義行政管理學(xué)的過程，應(yīng)當(dāng)是開放的過程，越是加強(qiáng)與相關(guān)學(xué)科的結(jié)合，從相關(guān)學(xué)科融會(huì)的理論原理越多，就越能加快它的成長和成熟。

三、我國行政學(xué)的未來發(fā)展趨勢

從行政學(xué)學(xué)科自身發(fā)展和中國行政改革和發(fā)展實(shí)踐對中國行政管理學(xué)提出的挑戰(zhàn)來看，行政管理學(xué)在中國有很大的發(fā)展?jié)摿�和發(fā)展余地。因此，中國行政管理學(xué)在世紀(jì)之初存在著以下發(fā)展趨勢：

1．行政管理學(xué)基礎(chǔ)理論研究與系統(tǒng)化研究的重要性日益凸現(xiàn)

行政管理學(xué)之所以在近年能迅速發(fā)展，其中一個(gè)很重要因素在于其適用性，因此行政管理學(xué)也普遍被要求重視應(yīng)用研究。過去十多年，中國行政管理學(xué)研究基本上仍處于實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的概括總結(jié)，還未能提出過系統(tǒng)的理論論述，理論研究十分薄弱，甚至有將行政管理學(xué)簡化為一套行政程序、管理技術(shù)和工藝的傾向。這種狀況使中國行政管理學(xué)研究缺乏更深層的理論指導(dǎo)和更堅(jiān)實(shí)的理論支點(diǎn)，從而使得行政管理學(xué)缺乏獨(dú)立的學(xué)科尊嚴(yán)。在新世紀(jì)之初，新的環(huán)境與新的時(shí)代要求從理論上研究現(xiàn)代政府的行政職能與目的，探討行政的“公共性”及其基本價(jià)值，探討行政的倫理道德，重視研究行政哲學(xué)、政府與社會(huì)、政府與市場的關(guān)系等。同時(shí)，中國行政學(xué)者將以鄧小平行政思想為指導(dǎo)，解放思想，實(shí)事求是，打通學(xué)府與政府的溝通渠道，深入實(shí)際調(diào)查研究，探索與回答中國行政改革和行政發(fā)展中的各種問題及其基本規(guī)律，從而重新構(gòu)建有中國特色的行政管理學(xué)理論體系與學(xué)科體系。正如有學(xué)者指出的：“根據(jù)新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對本學(xué)科的理論、方法、地位、作用，進(jìn)行再思考、再認(rèn)識(shí)。對各家各派的學(xué)說應(yīng)當(dāng)取各家之長，由實(shí)踐檢驗(yàn)。”

行政管理學(xué)基礎(chǔ)理論研究將會(huì)深入各分支學(xué)科和專業(yè)行政研究，使行政管理學(xué)研究日益系統(tǒng)化，如行政價(jià)值理論、行政組織理論、行政發(fā)展與行政現(xiàn)代化理論、行政生態(tài)理論、行政溝通理論、行政文化、行政史、行政制度史、組織診斷和設(shè)計(jì)理論、人力資源開發(fā)理論、政策分析理論、辦公室自動(dòng)化理論等進(jìn)一步發(fā)展，研究熱點(diǎn)日益多元化和向分支學(xué)科滲透。而像國際行政、外交行政、安全行政、公共財(cái)政和經(jīng)濟(jì)行政等專業(yè)行政研究也將日益獲得重視，行政管理學(xué)的學(xué)科建設(shè)和研究范圍將趨于系統(tǒng)化。

2．行政體制改革仍是中國行政管理學(xué)的研究主線，構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)的行政體制將成為發(fā)展中國行政管理學(xué)的基本目標(biāo)

中國行政管理學(xué)近年的恢復(fù)與發(fā)展的基本契機(jī)在于體制改革與社會(huì)變遷，行政體制改革無疑成為其研究的主線，今后仍將會(huì)以此為主線，進(jìn)一步從廣度和深度開拓研究領(lǐng)域。例如，轉(zhuǎn)變政府職能，市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)的政府職能定位與政府角色定位，建立宏觀調(diào)控體系，調(diào)整中央與地方、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)組織、政府與人大、政府與司法機(jī)關(guān)、政府與公民、政府與社會(huì)、政府的上下級(jí)之間、政府與政府之間的權(quán)責(zé)劃分，改革組織機(jī)構(gòu)，明確劃分職權(quán)責(zé)任，推行國家公務(wù)員制度，實(shí)行新的財(cái)稅體制和金融體制，政府決策民主化、科學(xué)化，加強(qiáng)政府對社會(huì)事務(wù)的全面管理，加強(qiáng)行政民主化、法治化，等等。隨著中國行政體制改革實(shí)踐的不斷深入，以及中國市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)的逐步發(fā)育與成長，對行政管理學(xué)研究提出的理論與實(shí)踐課題將不斷增加。今后一段時(shí)期，中國行政管理學(xué)將繼續(xù)圍繞行政管理體制改革開展研究，探討行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革的關(guān)系，行政體制改革的進(jìn)程、步驟與方法，等等。

3．行政管理學(xué)的研究方法之重要性日益突出

有學(xué)者提出：“按照社會(huì)科學(xué)發(fā)展的基本規(guī)律，任何一門社會(huì)科學(xué)的發(fā)展和突破，一般主要集中在學(xué)科基礎(chǔ)理論的深化、發(fā)展和突破，研究方法的更新和擴(kuò)展，重要研究課題的選擇和完善這三個(gè)方面。”由于歷史和其他原因，研究方法仍然是中國行政管理學(xué)的弱項(xiàng)。研究方法的落后表現(xiàn)為：

（1）理論脫離實(shí)際傾向嚴(yán)重。許多行政學(xué)者熱衷于演繹推理，而不去深入實(shí)際調(diào)查研究，甚至對中國政府結(jié)構(gòu)、功能和運(yùn)行機(jī)制及其所存在的問題了解甚少，把行政學(xué)變成脫離實(shí)踐的抽象的空洞的理論。

（2）研究方法單一和落后。在行政管理學(xué)的教學(xué)和科研中，涉及方法論和研究方法的內(nèi)容甚少。長期以來，過分重視規(guī)范研究，忽視實(shí)證研究；重視質(zhì)的分析，忽視量的研究；習(xí)慣于靜態(tài)描述，忽視動(dòng)態(tài)分析；重視非生態(tài)的方法，忽視生態(tài)分析的方法；重視生理分析的方法，忽視心態(tài)分析的方法。研究方法的落后不僅限制了行政管理學(xué)的研究領(lǐng)域（如公共財(cái)政、預(yù)算等），妨礙了行政管理學(xué)操作研究的開展（如社會(huì)項(xiàng)目評(píng)估、政策效果評(píng)估、組織績效評(píng)估等），而且影響到研究結(jié)論的科學(xué)性和可行性。有學(xué)者指出：本學(xué)科“方法要更新，要加強(qiáng)計(jì)量方法，行之有效的案例法等仍待發(fā)展”。因此，中國行政管理學(xué)進(jìn)一步發(fā)展必須要求重視并改進(jìn)研究方法，提倡實(shí)證研究、比較研究和系統(tǒng)分析、統(tǒng)計(jì)分析和歷史分析等方法，使行政學(xué)理論走出象牙塔，與中國行政管理實(shí)踐緊密結(jié)合，對中國行政改革與發(fā)展起到應(yīng)有的指導(dǎo)和借鑒作用。

4．行政管理學(xué)研究將充分體現(xiàn)出跨學(xué)科特點(diǎn)

現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)發(fā)展的基本趨勢之一在于各學(xué)科的固有壁壘被打破，相關(guān)學(xué)科的相互滲透與相互影響日益突出，而且任何一門社會(huì)科學(xué)的發(fā)展，都離不開對其他學(xué)科的知識(shí)和研究成果的吸收與借鑒。中國行政管理學(xué)在過去的研究中顯然缺乏從多學(xué)科的角度來透視中國行政管理，從而使中國行政管理學(xué)研究顯得干癟空洞。今后，中國行政學(xué)研究將會(huì)更多地與經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)及管理學(xué)進(jìn)一步緊密結(jié)合，開展綜合研究。這種結(jié)合一方面是基本理論與研究方法的相互滲透與借鑒，另一方面是研究領(lǐng)域的交叉和部分重合。一方面可以從多視角來研究行政學(xué)，另一方面將形成許多邊緣學(xué)科，拓展行政學(xué)的研究領(lǐng)域。所以，有學(xué)者指出：“行政管理學(xué)要積極地吸取其他相關(guān)學(xué)科的成果。不能認(rèn)為只有行政學(xué)是研究政府管理的，其實(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)特別是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)以及法學(xué)等許多學(xué)科，都涉及政府行為，它們的許多研究成果都可以作為行政學(xué)的營養(yǎng)。這樣，行政學(xué)就不是在一塊空地上蓋房子，不是從零開始，而是有了一個(gè)相當(dāng)高的起點(diǎn)。行政學(xué)的學(xué)者，要善于學(xué)習(xí)和吸收其他相關(guān)學(xué)科的成果，豐富、充實(shí)和提高自己。”由于我國的經(jīng)濟(jì)體制和行政體制緊密相連，加上“經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義”的滲透，今后一段時(shí)期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)學(xué)與行政學(xué)的交叉研究將成為重點(diǎn)。

5．行政學(xué)研究將更突出應(yīng)用性

我國正處于行政體制改革起步時(shí)期，近十多年來行政學(xué)較多集中于宏觀行政體制改革研究。隨著行政體制改革的逐步深入，必然要求在繼續(xù)重視宏觀研究的同時(shí)，重視微觀研究；在重視基礎(chǔ)理論研究的同時(shí)，加強(qiáng)應(yīng)用性的研究。首先，行政學(xué)研究將突破定義學(xué)、分類學(xué)、定性學(xué)、原則學(xué)的基本模式，加強(qiáng)行政管理操作層次和操作技術(shù)的研究，從而為行政學(xué)的應(yīng)用性奠定基礎(chǔ)。加強(qiáng)操作性研究是使操作性體現(xiàn)在組織、人事、決策、領(lǐng)導(dǎo)等各個(gè)研究領(lǐng)域。其次，行政管理學(xué)將從實(shí)踐中發(fā)掘新的研究課題，解決實(shí)踐中面臨釣具體問題，以此來奠定自己的社會(huì)地位。最后，行政學(xué)研究將加強(qiáng)理論研究者與實(shí)際工作者之間的合作與溝通，從而為突出行政學(xué)的應(yīng)用性提供良好環(huán)境與制度保障。

6．行政管理學(xué)研究日趨國際化和本土化

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和國際交往的日漸增多，各國政府需要協(xié)作的事務(wù)也日漸增多。在這種背景下，公共行政也存在著與國際接軌，按國際慣例辦事的基本趨勢。改革開放以來，我國在繼承和發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，吸收了現(xiàn)代行政管理的新觀念，推動(dòng)了中國行政管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化、法治化。今后，還需繼續(xù)學(xué)習(xí)與借鑒國外的一些科學(xué)管理思想，從中吸取有益的成分，如行政成本論、政府掌舵論、市長經(jīng)理論、行政經(jīng)營論、倫理政府論等。同時(shí)，要加強(qiáng)與國際行政學(xué)界的學(xué)術(shù)交流與合作，走向國際學(xué)術(shù)論壇，研究世界各國行政并加以比較研究，加強(qiáng)對國際行政學(xué)理論與實(shí)踐的研究，及時(shí)把握國際行政學(xué)研究的新動(dòng)向、新趨勢以及國外行政改革的動(dòng)態(tài)進(jìn)程、主要內(nèi)容、客觀效果及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在全球化的時(shí)代背景下，行政學(xué)研究日益國際化有助于各國行政文明的交流與融合，這也將是中國行政管理學(xué)發(fā)展的一個(gè)重要趨勢。

另—個(gè)基本趨勢是學(xué)術(shù)研究的本土化�，F(xiàn)代行政學(xué)產(chǎn)生于西方，對中國而言是舶來品。中國行政管理學(xué)的發(fā)展不可能直接用西方的話語系統(tǒng)來解釋中國實(shí)踐，任何社會(huì)科學(xué)如果離開了本土資源的支持都將成為虛幻的神話。因此，中國行政管理學(xué)的發(fā)展從引進(jìn)、消化、吸收到借鑒、提高，進(jìn)而創(chuàng)立具有中國特色的行政學(xué)體系，是一個(gè)自然的歷史過程，帶有一定的歷史必然性。顯然，在經(jīng)過近十多年的引進(jìn)、消化和吸收后，本土化亦十分迫切。

行政管理學(xué)的本土化將體現(xiàn)在：探討并最終建立具有中國特色的行政學(xué)理論體系，根據(jù)實(shí)踐需要確立并調(diào)整我國行政學(xué)研究的基本范圍和重點(diǎn)領(lǐng)域；建立適合我國國情的行政學(xué)課程體系與教育體系；探討行政學(xué)基本理論、原則、技術(shù)、方法在中國的適用范圍和條件�？傊�，本土化趨勢就是使行政學(xué)研究扎根于中國土壤，解決中國問題，體現(xiàn)中國特色。

馬克思曾經(jīng)說過：理論在一個(gè)國家的實(shí)現(xiàn)程度，決定于理論滿足這個(gè)國家的需要程度。發(fā)展行政科學(xué)是中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，而中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的逐步深化將為行政學(xué)在中國的進(jìn)一步發(fā)展提供動(dòng)力資源。因此，我們有理由相信，世紀(jì)之初的客觀環(huán)境決定了中國行政管理學(xué)的發(fā)展趨勢，21世紀(jì)必將是行政管理學(xué)在中國走向輝煌的世紀(jì)。