第三章 行政組織

節(jié) 行政組織概述

一、行政組織的概念

行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動態(tài)組織活動過程的統(tǒng)一。從動態(tài)上講，行政組織是指為完成行政管理任務而進行的組織活動和運行過程。從靜態(tài)上講，行政組織是指為推行政務，依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機關體系，是國家機構(gòu)的組成部分。我國行政組織包括中央人民政府和地方各級人民政府。中央人民政府是最高國家行政機關，其任務是組織管理全國政治、經(jīng)濟、文化和國防等方面的行政事務；地方各級國家行政機關的任務，是在中央人民政府的領導下，組織和管理所轄行政區(qū)域內(nèi)的各種行政事務。

理解行政組織的概念，必須注意行政組織與下述四種組織的區(qū)別：

1．行政組織與政黨組織的區(qū)別

在國家政治生活中，作為階級組織的政黨，必然要以影響和領導政治生活作為自己的主要政治職能。中國共產(chǎn)黨是領導我國社會主義革命和建設的核心力量，居于領導地位，各級行政組織必須堅持共產(chǎn)黨的領導。黨組織和行政組織在性質(zhì)上和職能上是不同的。黨組織是政治組織，行政組織是國家機關的組成部分；黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導，黨不能直接行使行政組織的職權，凡屬政府職權范圍內(nèi)的工作應由各級行政組織討論決定。

2．行政機關與權力機關的區(qū)別

行政機關與權力機關都屬于我國國家機關的組成部分。在我國的國家機構(gòu)中，居于最高地位的權力機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；國務院即中央人民政府是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，地方各級行政機關是地方各級權力機關的執(zhí)行機關。行政機關由權力機關產(chǎn)生，對其負責，并接受其監(jiān)督。因此，行政機關和權力機關之間是一種從屬的而不是平行的關系。這不同于“三權分立”的權力結(jié)構(gòu)。

3．行政機關與司法機關的區(qū)別

在我國，司法機關包括人民法院和人民檢察院。人民法院是國家審判機關，依法獨立行使審判權，行政機關無權干涉其審判活動。人民檢察院是法律監(jiān)督機關，依法獨立行使檢察權，行政機關無權干涉其檢察活動。司法機關既無權管理國家政務，也不承擔管理國家政務的責任。

4．行政機關與社會團體的區(qū)別

行政機關是按憲法和法律程序組建的，它以國家強制力為后盾，行使國家行政權，對其管轄內(nèi)的社會團體具有約束力。在我國境內(nèi)組織的社會團體，不具有國家權力的屬性，各社會團體必須依照規(guī)定到當?shù)孛裾�部門申請登記，經(jīng)核準登記后方可進行活動。各社會團體的章程、規(guī)定等，不得與憲法、法律相抵觸，且僅對其團體成員具有約束力。對于社會團體的合法活動，行政機關應予支持，使其更好地表達和維護各自所代表的群體利益，更好地發(fā)揮參政議政、民主管理和民主監(jiān)督的作用。

理解行政組織的概念，還必須注意非正式組織的存在。在當代西方行政理論中，對非正式組織的研究起源于霍桑實驗。它表明，正式組織中總存在著一些非正式組織，并對人的感情、情緒、地位、行為、愛好產(chǎn)生很大的影響�；羯�實驗奠定了非正式組織理論的基礎。提出非正式組織理論的是美國學者巴納德。他在（經(jīng)理的職能》一書中指出：“非正式組織應是在正式組織中，由于個人之間的相互接觸、相互影響而形成的自由結(jié)合體，它不具有特定的目的，而是具有偶發(fā)性或自然形成的。”在巴納德之后，學者們紛紛提出自己的觀點，使非正式組織的理論日趨完善。國內(nèi)外學者關于非正式組織的定義，可以概括為：非正式組織是正式組織內(nèi)的若干成員由于生活接觸、感情交流、情趣相近、利害一致，未經(jīng)人為的設計而產(chǎn)生的交互行為和共同意識，并由此形成自然的人際關系。這種關系既無法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，對正式組織的目標達成會發(fā)生促進、限制或阻礙作用。

非正式組織的積極功能表現(xiàn)在：可以調(diào)節(jié)、彌補正式組織的不足，加強組織內(nèi)部的意見溝通，增強成員內(nèi)部的凝聚力，使組織成員遵從團體的文化價值規(guī)范，進而增進團結(jié)，使組織保持和諧一致，進而影響和規(guī)范人的行為，也可能給組織成員以社會滿足感，改善組織氣氛，促進人的全面發(fā)展。

非正式組織也有消極功能。當非正式組織和正式組織的利益不一致時，其成員往往為了在非正式組織中尋求滿足，而忽視組織目標，造成目標沖突，不利于組織目標的實現(xiàn)。同時，非正式組織成員溝通頻繁，容易傳播、散布謠言，對正式組織及其成員危害極大。

因此，在研究行政組織時，對非正式組織的存在既不能一概否定，也不能視而不見，聽之任之，而應該給予足夠重視，因勢利導，揚長避短，最大限度地發(fā)揮非正式組織的積極功能，盡量降低其負面功效。

二、行政組織的構(gòu)成要素

1．組織目標

組織都是為了實現(xiàn)一定的目標而建立起來的， 目標決定著組織行為的方式和組織發(fā)展的方向，是組織賴以建立和存在的出發(fā)點和前提。組織目標表明了對一個組織所要處理的事務、完成的工作和努力方向的要求。組織目標從執(zhí)行的角度可劃分為法定目標和操作目標；從任務的角度可劃分為工作目標和自身建設目標；從目標分解的角度可劃分為總目標和分目標；從職責關系的角度可劃分為整體目標、部門目標、單位目標和個人目標；從時間角度可劃分為長期目標、中期目標和短期目標。行政組織的目標是依法、有效地管理國家事務、社會公共事務和行政組織內(nèi)部事務。

2．職能范圍

圍繞組織目標，行政組織必須對其職能范圍進行界定，明確行政組織的工作任務與活動范圍。因此，職能范圍是根據(jù)組織目標對行政組織所要完成的工作任務、職責及其作用的總體規(guī)定，它確定了行政組織行使職權的活動和作用范圍，是決定賦予行政組織何種權力、如何設置機構(gòu)、如何進行管理的主要因素和依據(jù)。職能范圍是行政組織目標的具體化，它決定著組織規(guī)模、內(nèi)部職位設置等方面的內(nèi)容。確定職能、改變或轉(zhuǎn)變職能往往是行政組織改革或機構(gòu)改革的重要問題。行政組織的職能范圍只能是對國家事務、社會公共事務和行政組織內(nèi)部事務的管理。

3．機構(gòu)設置

政府機構(gòu)是行政組織的實體，也是行使行政權力的載體。行政組織是通過一系列機構(gòu)來體現(xiàn)的。行政機構(gòu)設置就是承載行政權力的一系列特定的機構(gòu)的確定，它是根據(jù)組織目標、職能范圍在行政組織內(nèi)部進行職能配置和職能分工的結(jié)果。行政機構(gòu)設置是行政組織的核心，是決定行政織的研究起源于霍桑實驗。它表明，正式組織中總存在著一些非正式組織，并對人的感情、情緒、地位、行為、愛好產(chǎn)生很大的影響�；羯�實驗奠定了非正式組織理論的基礎。提出非正式組織理論的是美國學者巴納德。他在《經(jīng)理的職能》一書中指出：“非正式組織應是在正式組織中，由于個人之間的相互接觸、相互影響而形成的自由結(jié)合體，它不具有特定的目的，而是具有偶發(fā)性或自然形成的。”在巴納德之后，學者們紛紛提出自己的觀點，使非正式組織的理論日趨完善。國內(nèi)外學者關于非正式組織的定義，可以概括為：非正式組織是正式組織內(nèi)的若干成員由于生活接觸、感情交流、情趣相近、利害一致，未經(jīng)人為的設計而產(chǎn)生的交互行為和共同意識，并由此形成自然的人際關系。這種關系既無法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，對正式組織的目標達成會發(fā)生促進、限制或阻礙作用。

非正式組織的積極功能表現(xiàn)在：可以調(diào)節(jié)、彌補正式組織的不足，加強組織內(nèi)部的意見溝通，增強成員內(nèi)部的凝聚力，使組織成員遵從團體的文化價值規(guī)范，進而增進團結(jié)，使組織保持和諧一致，進而影響和規(guī)范人的行為，也可能給組織成員以社會滿足感，改善組織氣氛，促進人的全面發(fā)展。

非正式組織也有消極功能。當非正式組織和正式組織的利益不一致時，其成員往往為了在非正式組織中尋求滿足，而忽視組織目標，造成目標沖突，不利于組織目標的實現(xiàn)。同時，非正式組織成員溝通頻繁，容易傳播、散布謠言，對正式組織及其成員危害極大。

因此，在研究行政組織時，對非正式組織的存在既不能一概否定，也不能視而不見，聽之任之，而應該給予足夠重視，因勢利導，揚長避短，最大限度地發(fā)揮非正式組織的積極功能，盡量降低其負面功效。

二、行政組織的構(gòu)成要素

1．組織目標

組織都是為了實現(xiàn)一定的目標而建立起來的， 目標決定著組織行為的方式和組織發(fā)展的方向，是組織賴以建立和存在的出發(fā)點和前提。組織目標表明了對一個組織所要處理的事務、完成的工作和努力方向的要求。組織目標從執(zhí)行的角度可劃分為法定目標和操作目標；從任務的角度可劃分為工作目標和自身建設目標；從目標分解的角度可劃分為總目標和分目標；從職責關系的角度可劃分為整體目標、部門目標、單位目標和個人目標；從時間角度可劃分為長期目標、中期目標和短期目標。行政組織的目標是依法、有效地管理國家事務、社會公共事務和行政組織內(nèi)部事務。

2．職能范圍

圍繞組織目標，行政組織必須對其職能范圍進行界定，明確行政組織的工作任務與活動范圍。因此，職能范圍是根據(jù)組織目標對行政組織所要完成的工作任務、職責及其作用的總體規(guī)定，它確定了行政組織行使職權的活動和作用范圍，是決定賦予行政組織何種權力、如何設置機構(gòu)、如何進行管理的主要因素和依據(jù)。職能范圍是行政組織目標的具體化，它決定著組織規(guī)模、內(nèi)部職位設置等方面的內(nèi)容。確定職能、改變或轉(zhuǎn)變職能往往是行政組織改革或機構(gòu)改革的重要問題。行政組織的職能范圍只能是對國家事務、社會公共事務和行政組織內(nèi)部事務的管理。

3．機構(gòu)設置

政府機構(gòu)是行政組織的實體，也是行使行政權力的載體。行政組織是通過—系列機構(gòu)來體現(xiàn)的。行政機構(gòu)設置就是承載行政權力的一系列特定的機構(gòu)的確定，它是根據(jù)組織目標、職能范圍在行政組織內(nèi)部進行職能配置和職能分工的結(jié)果。行政機構(gòu)設置是行政組織的核心，是決定行政效率的關鍵。由于組織目標和職能是以縱向和橫向逐步分解為各個部分或各個層級的，所以機構(gòu)設置也沿著這兩個方向進行。

4．權責體系

行政組織是一個縱橫交織的權責體系。為了實施科學管理，必須合理劃分行政組織權力和職責，探求行政組織集權和分權的適度點，做到權責分明。權責劃分就是指行政組織中各個層次、部門、成員之間從屬、并列等相互關系的確認，正是通過權力和職責的劃分，保障了行政組織各組成部分的有序運行。因此，權責劃分實質(zhì)上就是行政體制問題，它直接關系到機構(gòu)設置，關系到行政效率。

5．職位設置

職位設置是指在行政組織內(nèi)部，對各種職位包括職級、職數(shù)、職責的確定。職位是行政組織運行最基本的要素之一，有了職位設置，才能使權力的流動成為可能。

6．人員構(gòu)成

任何組織都是以人為核心的，組織首先不是物質(zhì)關系的體現(xiàn)，而是人際關系的體現(xiàn)，行政組織也不例外。行政組織由行政人員組成，行政人員是行政組織中的主體。組織和其成員是同步發(fā)展的。組織素質(zhì)是其成員素質(zhì)的整體表現(xiàn)；組織效率是其成員的工作結(jié)果；組織發(fā)展是其成員的工作能力、技術水平或工作績效的提高。任何合理的行政組織，若缺少具有一定素質(zhì)和合理結(jié)構(gòu)的行政人員，是不可能體現(xiàn)行政組織的優(yōu)越性的。行政人員的素質(zhì)和智能結(jié)構(gòu)，是行政組織的一個重要的因素。

7．運行程序

行政組織是一個動態(tài)過程。在行政管理活動過程中，必須要有一定的辦事程序和信息流程，這就要考慮如何縮短工序，減少中間環(huán)節(jié)，提高工作效率。行政組織的運行程序，要采取科學方法，以提高行政效率。

8．規(guī)章制度

有效的行政組織，必須有健全的規(guī)章制度和法律規(guī)范，以保證行政組織依法辦事。行政組織的規(guī)章制度是指以規(guī)范性的書面文件等形式對行政組織構(gòu)建、組織目標、職能、任務、內(nèi)部分工、權責關系、活動方式、運行程序等進行嚴格規(guī)定。規(guī)章制度對行政組織成員具有普遍的約束力，這是正式組織與非正式組織最明顯的區(qū)別。它保證了行政組織的整體性、連續(xù)性及其成員的組織性和紀律性。行政組織規(guī)章制度的完善程度，標志著行政組織健全的程度。

三、行政組織的類型

行政組織本身是一個極為復雜的組織系統(tǒng)。依據(jù)不同的標準，行政組織可以劃分為不同的類型。

1．行政組織領導體制類型

一個行政組織內(nèi)部，依據(jù)其最高行政決策權行使的人數(shù)區(qū)分，行政組織領導體制可分為首長制、委員會制和混合制三種類型。

（1）首長制。首長制是指行政組織中法定最高行政決策權由首長一人行使的領導體制。在首長制條件下，行政組織中的其他領導人只是首長的幕僚，只有建議權，最后決策權在首長一人。美國總統(tǒng)制是首長制的代表。首長制具有事權集中、責任明確、決策快、指揮靈便、行動迅速、行政效率高的優(yōu)點。但首長制易于獨斷專行、主觀片面，造成失誤；權力集中于首長一個人，不易監(jiān)督；易于拉幫結(jié)派、營私舞弊。

（2）委員會制。委員會制是指行政組織中法定最高行政決策權由委員會集體行使。瑞士聯(lián)邦政府是委員會制的代表。一切行政大政方針均由委員會集體討論決定。委員會制具有以下優(yōu)點：集思廣益，發(fā)揮群體的聰明才智；能協(xié)調(diào)各方利益，一致推行計劃；互相監(jiān)督，不易營私舞弊等。但委員會制決策遲緩，行動慢，權力分散，責任不明。

（3）混合制�；旌现剖侵感姓�組織中一部分行政管理工作由委員會決策、另一部分行政管理工作由首長本人決策的領導體制。一般來說，重大行政事務的決策權由委員會行使，具體行政事務的決策權由首長個人行使�；旌现萍嬗惺组L制和委員會制的優(yōu)點，但如果運用不當，則會使首長制和委員會制的弊端一起產(chǎn)生出來。

2．行政組織權力體系類型

依據(jù)行政組織權力分配集散程度劃分，行政組織權力體系類型可分為集權制和分權制。

（1）集權制。集權制是指決策權集中在中央和上級機關，地方和下級機關必須根據(jù)上級機關的指令辦事的權力體制。在這種體制下，中央和上級機關往往包攬較多的決策事務。集權制的優(yōu)點是：政令統(tǒng)一，指揮方便，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。其缺點是：層級節(jié)制過嚴，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能及時處理政務，機關及個人也容易導致獨裁和長官意志，滋生官僚主義。

（2）分權制。分權制是指地方和下級行政機關對其轄區(qū)或所管轄范圍內(nèi)的行政事務有自主決定權，中央政府或上級行政機關不加干涉的權力體制。加拿大的行政組織體制就屬于分權制。分權制的優(yōu)點是：地方和各級行政組織可因地制宜地發(fā)揮自己的特長處理事務，行政措施切合實際，能適應客觀環(huán)境的變化，各層級有自己的權力和責任，有利于積極性的發(fā)揮，還可防止組織和個人獨斷專行。其缺點是：權力過于分散，政令不統(tǒng)一，下級組織機關彼此分離，容易形成地方勢力，產(chǎn)生本位主義、分散主義，甚至產(chǎn)生有令不行、有禁不止、上有政策、下有對策等現(xiàn)象。

因此，集權制和分權制各有利弊，過分集權或過分分權都不利于行政管理。關鍵在于行政權的分配要適度，其適度點在于把行政組織權力分解為中央政府專有行政權、中央和地方政府共有的行政權、地方政府專有行政權。

3．行政組織機構(gòu)類型

根據(jù)行政組織的功能和作用的不同，行政組織機構(gòu)可劃分如下：

（1）領導機關。指各級政府領導統(tǒng)轄全局的決策核心。領導機關是行政組織的中樞，是各級政府決策和執(zhí)行的指揮機關，它統(tǒng)籌全局、運籌決策，是決定政府效能的關鍵。

（2）職能機關。指各級政府中負責組織和管理某一專業(yè)方面行政事務的執(zhí)行機關。職能機關在領導機關領導下進行工作，執(zhí)行領導機關制定的方針、決策、指示，對上受政府首長的指揮監(jiān)督，對下在所管轄范圍內(nèi)行使行政管理職能。

（3）監(jiān)督機關。指對各種行政機關及其管理活動進行監(jiān)督檢查的執(zhí)法性機關，如監(jiān)察機關、審計機關等。它是建立健全行政組織制衡機制的重要組成部分，是促使行政機關及其工作人員依法行政、忠于職守的重要保障。

（4）輔助機關，亦稱幕僚機關。指為行政首長或?qū)�業(yè)職能機關實現(xiàn)行政目標，在機關內(nèi)部承擔輔助性工作任務的機構(gòu)。它對各專業(yè)部門無直接指揮和監(jiān)督的權力。輔助機關又可分為政務性或事務性的輔助機關。國務院和地方政府的辦公廳（室）就是綜合性輔助機關，它參與政務，掌管事務，協(xié)助領導進行決策，溝通協(xié)調(diào)各方面的關系，管理機關日常事務。各機關的人事、財務等部門是專業(yè)性輔助機關。政策研究室是政務性的輔助機關。機關事務管理局等則屬于事務性的輔助機關。這些輔助性功能，在整個行政組織中是不可缺少的。

（5）咨詢參謀機關。指由具有權威的專家學者和富有實際經(jīng)驗的政府官員組成，為政府出謀劃策，提供各種建議方案的機構(gòu)。各國政府越來越重視咨詢參謀機關的作用。

（6）派出機關。指上級領導部門按管轄地區(qū)劃分的授權委派的代表機構(gòu)。在管理區(qū)域比較分散、不便于領導機關統(tǒng)一指揮的條件下，由派出機構(gòu)承上啟下實行管理。如我國省級政府管轄的縣多在100個左右，為便于分區(qū)域管理，有的省設置若干地區(qū)行署，代表省政府對所屬各縣行使行政權。

第二節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)與編制

一、行政組織結(jié)構(gòu)

行政組織結(jié)構(gòu)是指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式，它包括行政組織各成員、單位、部門和層級之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實現(xiàn)行政目標、提高行政效率的重要組織保證。在行政組織結(jié)構(gòu)中，最重要的是縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)，它們是行政組織系統(tǒng)的基本框架。

1．行政組織的縱向結(jié)構(gòu)

行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱為直線式結(jié)構(gòu)，是縱向分工形成的行政組織的層級制。其特點是上級直接領導下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達和貫徹。它具有事權集中、權責明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等優(yōu)點。其缺點是組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級行政首長管理過多，責重事繁，容易顧此失彼。

研究行政組織的縱向結(jié)構(gòu)，應著重研究如下兩點：

（1）管理層次與管理幅度的關系。管理層次是行政組織縱向結(jié)構(gòu)的等級層次，即行政機關中設置多少等級的工作部門，這應由行政機關的工作量來決定。層次過多，公文旅行，手續(xù)繁雜，官僚主義滋生，不僅不利于行政機關本身的管理和職能的發(fā)揮，不利于信息溝通和傳遞，而且浪費人力、物力、財力；層次過少，事務集中于幾個或單位，也可能使行政工作人員疲于應付。因此，行政機關的層次必須適當。在行政組織中，一般具有三個層次，即高層、中層、基層。行政組織權力由高層向基層遞減，高層一般具有最高決策權，基層主要擁有執(zhí)行權，中層則起承上啟下的作用。管理幅度是指一級行政機關或一名上級直接領導和指揮下級單位和工作人員的數(shù)目。管理幅度過大或過小，都會影響管理的效能。管理幅度與管理層次成反比例關系。管理層次越多，管理幅度就越��；管理層次越少，管理幅度就越大。管理幅度和管理層次是影響行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的決定性因素。管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的“金字塔”，因此，這類形態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)被稱為“尖形結(jié)構(gòu)”；管理層次少、管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此，這類形態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)被稱為“扁形結(jié)構(gòu)”。

（2）層次管理原則。一是層次節(jié)制的原則，即下一層次必須服從上層次的領導和指揮，通過這種層次節(jié)制，保證整個行政系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)。二是只管一個層次的原則，即上一層次只管下一層次，上一層次一般不能越過中間層次。這就要強調(diào)分層管理，層層負責。

2．行政組織的橫向結(jié)構(gòu)

行政組織的橫向結(jié)構(gòu)又稱為職能式結(jié)構(gòu)，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級行政機關和每級行政機關內(nèi)部各組成部門之間的組合方式。行政組織的橫向結(jié)構(gòu)，如果從各個工作部門的職能范圍和業(yè)務性質(zhì)看，一級政府可分為一般權限部門和專門權限部門。一般權限部門是一級政府的首腦機關，它負責統(tǒng)一領導指揮所轄行政區(qū)域內(nèi)各行政機關的工作，其職權具有全局性和綜合性。專門權限部門是一級政府所屬的各職能部門， 旨在執(zhí)行一般權限部門的指示和決定，只負責某一方面的行政事務，其職權具有局部性和專門性。行政組織的橫向結(jié)構(gòu)，使各級行政領導人都設有由其直接管理的職能機構(gòu)，具有分工精細、能減輕行政首長的負擔、有利于專業(yè)化等特點。其缺點是事權分散、容易出現(xiàn)扯皮和推諉的現(xiàn)象。

3．行政組織的直線—職能式結(jié)構(gòu)

行政組織的直線一職能式結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級部門間既有垂直領導關系，又有水平領導關系。我國現(xiàn)在基本上是采取直線一職能式行政組織結(jié)構(gòu)。從縱向看，我國政府組織劃分為中央人民政府—省、自治區(qū)、直轄市人民政府——自治州、轄區(qū)（縣）的市人民政府——縣、自治縣、縣級市人民政府——鄉(xiāng)，民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府五個層次。同時，各級政府內(nèi)部按業(yè)務性質(zhì)平行劃分為若干職能部門，它們主要對同級政府和首長負責，也接受對口的上級職能部門的領導。這樣，形成了縱向上統(tǒng)一指揮、橫向上分工協(xié)調(diào)、縱橫交錯的網(wǎng)絡型的行政組織結(jié)構(gòu)體系。

二、行政組織的編制管理

1．行政組織編制管理的含義及其重要意義

編制是一切法定社會組織內(nèi)的機構(gòu)設置及其職責權限、人員配備和人員定額、結(jié)構(gòu)比例等的規(guī)定。行政組織的編制管理，就是按法律規(guī)定的制度和程序，為有效控制機構(gòu)設置、人員配備、人員定額和結(jié)構(gòu)比例所進行的管理。它包括如下具體內(nèi)容：

（1）行政組織機構(gòu)設置的管理。既要確定各級行政組織的完整結(jié)構(gòu)，又要確定某個具體行政組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。凡已達到限額的，增設機構(gòu)一般不予批準。對于各級政府的工作部門，也應規(guī)定其內(nèi)部機構(gòu)設置的數(shù)額，以期做到對整個行政組織實行限額管理和有效控制。

（2）機構(gòu)內(nèi)部人員數(shù)額的管理。機構(gòu)確定之后，就要根據(jù)機構(gòu)性質(zhì)和工作需要配備相應的人員。但是，在不同的機構(gòu)中，人員配備多少，必須要由編制來規(guī)定。行政人員編制所確定的人員定額，是行政機構(gòu)用人的定量標準，任何人不得隨意更動。目前，我國對行政組織人員編制管理主要是控制編制總額，在總額范圍內(nèi)，由各級政府自行決定工作人員的部門分配和結(jié)構(gòu)比例。這種做法是國家對人員編制進行宏觀調(diào)控的基本手段，也是編制工作的主要內(nèi)容之一。

（3）人員結(jié)構(gòu)和比例的管理。行政機構(gòu)是由各類人員構(gòu)成的，這些人員應當有一個合理的結(jié)構(gòu)和比例，只有這樣才能保證行政管理順利地進行。對人員結(jié)構(gòu)和比例的規(guī)定有兩種方式：一是規(guī)定各類人員的百分比，例如，領導類和一般類人員各占多大比例，專業(yè)人員和輔助人員各占多大比例，等等。二是規(guī)定各類人員的數(shù)額，如某局行政編制規(guī)定，局長一正三副，辦公室主任一正二副，處長一正一副，即是按各類人員的數(shù)對人員比例加以規(guī)定。對于各類人員比例的規(guī)定應當嚴格，避免“若干人”這樣的籠統(tǒng)規(guī)定，以防止單位領導人濫用名額，造成虛職、副職過多以及“官”多“兵”少等不合理情況發(fā)生。

行政組織的編制管理對于搞好行政組織建設，更好地發(fā)揮行政組織的效能具有重要的意義。

（1）編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。一定的機構(gòu)和人員編制，是進行行政管理活動的基本條件。而建立精干合理的行政機構(gòu)，配備精明的工作人員，使整個行政組織體系高效協(xié)調(diào)地運轉(zhuǎn)，必須依靠科學的編制管理。這是在行政管理體系中居于較高層次的管理。

（2）編制管理是防止官僚主義、密切政府與群眾關系的重要手段。實踐證明，機構(gòu)臃腫，層次繁多，必然運轉(zhuǎn)不靈，反應遲鈍，影響領導與群眾之間的及時溝通，使之脫離群眾或者瞎指揮。人浮于事，職責不清，也必然造成互相推諉、拖拉扯皮、辦事緩慢等官僚主義作風的產(chǎn)生。科學的編制管理，就是要依靠法律手段，嚴格按照編制設置機構(gòu)和人員，以有效地克服上述弊端，為改進機關作風，密切政府與群眾的聯(lián)系，防止和鏟除官僚主義創(chuàng)造良好的條件。

（3）編制管理有助于節(jié)省國家財政開支。機構(gòu)和人員過多，勢必增加國家財政支出。而科學的編制管理，可以做到對機構(gòu)設置和人員配備進行嚴格的控制。近年來，我國把機構(gòu)設置、人員編制與行政經(jīng)費掛鉤，超編者財政不予撥款，銀行不予開支，這對節(jié)省國家財政收到了較好的效果。

2．行政組織編制管理的基本原則

行政組織編制管理直接涉及政府部門設置和人員配備，政策性強，影響深遠。為了切實搞好編制管理，應遵循以下基本原則：

（1）精簡原則。一切國家機關實行精簡的原則，這是我國憲法的明確規(guī)定，也必然適用于行政組織的編制管理。精簡原則包括精簡機構(gòu)、減少層次和精簡人員、實行合理定編定員兩個方面。這一原則要求嚴格根據(jù)行政管理職能、管轄范圍等情況來決定機構(gòu)和層次的設置，凡職能重疊和可有可無的機構(gòu)與層次，應予以撤銷或合并。同時也要求采用科學方法，通過必要的程序，合理確定機構(gòu)人員數(shù)額，并嚴格按數(shù)額配備適合的工作人員，凡多余或不稱職者，要調(diào)離現(xiàn)崗位并作妥善安排。

（2）統(tǒng)一原則。統(tǒng)一原則包括三個方面的內(nèi)容：1）統(tǒng)一領導，嚴格按照國家的統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一程序進行，不得制定與國家政策和法規(guī)相違背的“土政策”、“土制度”、“土辦法”來擅自建立工作部門、任意擴大編制。2）統(tǒng)一職能目標，明確劃分各行政機構(gòu)的職責權限，保證同類行政事務由相同行政機構(gòu)負責，防止機構(gòu)重疊，政出多門。3）機構(gòu)設置要統(tǒng)一完整，既要做到每個行政機構(gòu)各自形成有機的整體，也要做到任何行政機構(gòu)都是全國政府機構(gòu)的一部分，從而形成既有最高指揮又有逐級指揮與服從，既有分工又有合作的上下銜接配套、功能齊全的組織體系；還要做到機構(gòu)的名稱、級別也要大致統(tǒng)一，不得自立稱號，隨意升格。

（3）編制立法原則。編制立法是指有關行政組織內(nèi)部機構(gòu)設置及其職責權限、結(jié)構(gòu)比例和人員定額的法律規(guī)范的總和。編制立法與行政組織法相比，是從更加具體、更加細微的角度去規(guī)制政府行政組織。行政組織編制立法的目的，就是要做到設編必須有法定條件、擴編必須有法定程序、超編必須有法律制裁，用法律的形式把機構(gòu)設置及其職責權限、結(jié)構(gòu)比例和人員定額固定下來，使編制管理有法可依。為此，制定一部統(tǒng)一的《中華人民共和國編制法》已成為必要。

第三節(jié) 行政組織理論

一、西方行政組織理論的演變

西方行政組織理論的演變大致分為三個時期，形成了三大學派。

1．古典行政組織理論

這是西方早期的行政組織理論，主要包括：以泰羅為代表的科學管理組織理論；以法約爾、古利克為代表的行政管理組織理論；以韋伯為代表的科層組織理論。他們的共同特點是：從制度規(guī)范的角度研究行政組織，提出了一系列具有規(guī)范性的組織建設原則；側(cè)重于對組織內(nèi)部的靜態(tài)研究，但忽視了社會環(huán)境對組織的影響和組織的動態(tài)變化以及組織成員的社會需求。另一方面，他們又有所差別。科學管理組織理論把組織成員看做機械性組織中的一個部件，主張對他們的生活機能和工作行為進行分解和合成，建立一套標準化的、規(guī)范化的工作方式，從而最大限度地提高組織效率。行政管理組織理論著重研究組織要素和原則，提出了分工協(xié)作、權責一致、命令統(tǒng)一、指揮統(tǒng)一、集權與分權適當、強化紀律和秩序等14項原則和計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預算的管理7種職能理論�？茖咏M織理論則主張依法管理、權責一致、分層定等、專業(yè)分工、競考錄用人員、以職定薪等，認為只有這樣，才是理想的組織。

2．新古典組織理論

新古典組織理論又稱為行為科學組織理論，主要包括：以梅奧為代表的人際關系組織理論；以巴納德為代表的組織平衡理論；以西蒙為代表的決策過程組織理論。他們的共同特點是：以組織中人的問題為中心，從動態(tài)的角度研究人的行為對組織的影響及其相互關系。其缺陷是只局限于人和組織行為的研究，只注重社會科學實證的研究方法，忽視了組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)的作用等。他們的不同點是：人際關系組織理論主張建立一個“和諧有效率”的組織，必須注重組織成員行為、動機的研究，用民主方式進行管理，激勵成員的積極性。組織平衡理論重視正式組織與非正式組織、個體與群體的平衡，認為組織是人群間相互影響關系所組成的系統(tǒng)，組織只有對有貢獻的成員提供需要滿足，確保其貢獻與需要滿足平衡時，才能抵消成員對組織的離心力，從而提高組織效率。決策過程組織理論認為，決策貫穿于管理的全過程，管理就是決策，組織是由作為決策者的個人所組成的系統(tǒng)，組織的功能在于提供一個有利于作出合理決策的組織結(jié)構(gòu)。

3．現(xiàn)代組織理論

20世紀60年代以后，組織理論的研究引進系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進入了一個新的發(fā)展階段。主要包括：以卡斯特、羅森茨韋克為代表的系統(tǒng)分析組織理論；以勞倫斯、洛西、伍德沃德為代表的權變組織理論。現(xiàn)代組織理論重視從社會整體聯(lián)系、環(huán)境影響、發(fā)展變化等方面研究行政組織，并為行政組織的研究提供了新的理論方法。其中，系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究行政組織，認為行政組織是一個“結(jié)構(gòu)的社會技術系統(tǒng)”，由許多分系統(tǒng)組成；行政組織又是一個有機的開放性系統(tǒng)，是受社會經(jīng)濟、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，它在與社會環(huán)境的相互作用中建立和維護自身的工作流程，從而保持組織功能與社會環(huán)境的動態(tài)平衡。權變組織理論則是在系統(tǒng)理論的基礎上產(chǎn)生的，主張“如果……那么”這一權變關系，認為組織權變關系依據(jù)環(huán)境自變數(shù)和管理因變數(shù)間的函數(shù)關系確定；不同的組織模式和管理方法的有效性，將隨組織內(nèi)外各種因素的變化而變化。因此，組織必須隨機應變，沒有統(tǒng)一的、一成不變的組織模式，不能把某種在特定環(huán)境中有效的組織模式和方法生搬硬套。

近年來，為了迎接知識經(jīng)濟時代的挑戰(zhàn)，西方一些管理學者還進一步提出了組織設計理論。他們認為，組織設計作為有效知識管理的杠桿力量，在知識密集型經(jīng)濟中取得成功的思想觀念將逐漸增強。因而，組織設計是比結(jié)構(gòu)更為重要的程序，必須用可持續(xù)發(fā)展的觀點來重新審視組織設計和創(chuàng)新問題。

從西方組織理論的演變過程中可以看出，西方行政組織理論經(jīng)歷了從重視行政組織的制度規(guī)范的研究到重視人和組織行為的研究，進而發(fā)展到對組織進行動態(tài)的、宏觀的、綜合研究的發(fā)展過程，其中有不少理論和方法是值得我們借鑒的。

二、馬克思主義的行政組織理論

1．馬克思、恩格斯的組織理論

馬克思、恩格斯關于社會主義國家政府組織建設的理論內(nèi)容包括：（1）主張人民參加政府管理，人民有權隨時撤換和罷免由普選產(chǎn)生的代表。（2）主張建立“廉價政府”，簡化機構(gòu)，所有公職人員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資。（3）在政府組織形式上，主張采取巴黎公社“議行合一”的形式。（4）為了防止國家和國家機關由社會公仆變?yōu)樯鐣�主人，必須徹底清除國家等級制，以隨時可以罷免的勤務員來代替官僚，以真正的負責制來代替虛偽的負責制，同時，使這些勤務員經(jīng)常處于公眾的監(jiān)督之下。

2．列寧的組織理論

馬克思主義發(fā)展到列寧主義時期，社會主義已由科學理論變成了實踐。列寧對社會主義國家政府組織的建設進行了實踐的探索和理論的總結(jié)，提出了行政組織建設的若干理論原則：（1）主張精簡機構(gòu)。列寧認為，必須盡量減少拖拉現(xiàn)象和不必要的形式，盡量精簡機構(gòu)；要改善、精簡、革新管理機關。（2）強調(diào)民主管理，主張實行選舉制、罷免制和監(jiān)督制等民主制度。（3）列寧非常強調(diào)政府組織的效率問題，認為如果政府組織不能高效率地工作，那么也就談不上什么社會主義。為了實現(xiàn)社會主義的高效率，列寧強調(diào)行政機關要按“蘇維埃辦事程序”工作，并為國家機關規(guī)定了決策、辦事、行文等程序，重視組織管理的科學化、制度化。（4）為了克服政府組織中的官僚主義現(xiàn)象，列寧強調(diào)應把行政機構(gòu)改革提到重要位置。列寧關于社會主義行政組織的理論，豐富和發(fā)展了馬克思主義的行政組織理論。

3．毛澤東、鄧小平的行政組織理論

以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人在民主革命時期的革命根據(jù)地建立了人民政權，創(chuàng)立了適合我國實際的行政組織理論，主要包括：堅持共產(chǎn)黨對政府組織的領導；依靠人民大眾管政府；強調(diào)政府組織的設置必須適應革命中心任務的需要；實行民主集中制的原則，劃分好中央政府與地方政府的職權，調(diào)動各方面的積極性；實行精兵簡政；注重政府組織的作風建設，強調(diào)實事求是，密切聯(lián)系群眾；加強思想政治工作，形成官兵一致、軍政一致、軍民一致的良好人際關系。

鄧小平在領導我國社會主義現(xiàn)代化建設和改革開放的過程中，進一步豐富和發(fā)展了馬克思主義的行政組織理論，主要是：針對我國存在的“機構(gòu)臃腫，層次重疊，手續(xù)繁雜，效率極低”的問題，明確提出“精簡機構(gòu)是一場革命”的論斷；指出我國改革的目標是建立“精簡、統(tǒng)一、效能”的行政組織體系，建立從上到下的強有力的工作系統(tǒng)；改革的方針是“膽子要大，步子要穩(wěn)，走一步，看一步”。鄧小平的行政組織理論為我國機構(gòu)改革的深化指明了方向。

四節(jié) 行政組織改革

一、行政組織改革的必要性

行政組織改革是社會政治、經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇，具有必然性和必要性。

1．行政組織改革是適應社會發(fā)展規(guī)律、促進經(jīng)濟發(fā)展的必然要求

生產(chǎn)關系要適應生產(chǎn)力的狀況，上層建筑要適應經(jīng)濟基礎的狀況，這是社會發(fā)展基本規(guī)律的要求。行政組織作為上層建筑的一個重要組成部分，歸根到底是由經(jīng)濟基礎所決定并為繹濟基礎服務的，隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展、生產(chǎn)關系的改革和完善，必然要求行政組織也隨之調(diào)整和改革，這是歷史發(fā)展的必然，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然需要。

2．行政組織改革是消除行政組織自身的種種弊端、提高行政效率的重要途徑

第二次世界大戰(zhàn)后，隨著社會的發(fā)展和國家干預的加強，各國政府的行政職能和管理范圍不斷擴大，行政機構(gòu)和人員編制日益增加。政府機構(gòu)的劇增導致了機構(gòu)臃腫、人浮于事、公共開支不堪重負、行政效率低下等弊端。為了擺脫政府的財政危機、管理危機和信任危機， 自20世紀70年代中期以來，西方各國政府都積極地推進改革，行政組織改革成為了世界性的熱潮。就我國的情況看，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展，與傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制相對應的政府行政組織，極大地阻礙了企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換和國民經(jīng)濟市場化的進程，主要表現(xiàn)在：政企不分，政府直接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不能形成科學決策的投資體制，容易造成責任不清和決策失誤，難以發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用；主要依靠行政手段管理經(jīng)濟和社會事務，許多本來應該運用經(jīng)濟手段和法律手段，或者通過社會中介組織來解決的問題，也是通過設立政府機構(gòu)來管理，把過多的社會責任和事務矛盾集中在政府身上；政府機構(gòu)重疊龐大，人浮于事的現(xiàn)象嚴重，不僅滋生官僚主義，助長了貪污腐敗和不正之風，也給國家財政造成了沉重負擔。面對這些弊端，只有進行行政組織改革，才能興利除弊，建立科學合理的行政組織體系。

二、解放以來我國行政組織的改革

解放以來，為適應政治、經(jīng)濟形勢的發(fā)展和變化，我國先后進行了八次大的行政組織改革。

1．1954年的行政組織改革

解放初期，我國成立了稱謂為政務院的中央人民政府，下設政治法律、財政經(jīng)濟、文化教育、人民監(jiān)察4個綜合性委員會及其所屬部、委、院、署、行、廳共35個。同時，在中央政府以下，省、直轄市以上設立了華北、東北、西北、華東、中南、西南6大區(qū)域性地方人民政府。至1953年底，政務院工作部門增加到42個。

1954年，首屆全國人民代表大會召開，制定了我國部社會主義憲法，并在此基礎上對政務院進行了較大的改革。這次改革將政務院改為國務院，撤消了4個綜合性委員會，設立了分別協(xié)助總理處理政務的8個辦公室，對部委進行了較大調(diào)整，設立了24個主管部門。調(diào)整后的國務院一共設置了64個工作機關。與此同時，各級地方政府比照中央政府對口設置了廳、局，形成了自上而下的以中央為主的、與計劃經(jīng)濟相一致的部門管理體制。這是中央政府次較大的行政改革。這次改革奠定了我國高度集中統(tǒng)一的行政管理體制的基本模式。

2．1958年至1959年的行政組織改革

隨著1955年至1956年城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設事業(yè)的發(fā)展，中央政府為了加強對整個經(jīng)濟建設工作的指導，推動國民經(jīng)濟建設各部門有計劃、按比例地均衡發(fā)展，對國務院所屬的財經(jīng)部門的機構(gòu)進行了調(diào)整。調(diào)整的結(jié)果是按行業(yè)、產(chǎn)品設置的經(jīng)濟管理部門分工愈來愈細，機構(gòu)愈來愈多。到1956年底，國務院有部、委機構(gòu)48個，直屬機構(gòu)24個，辦公機構(gòu)8個，1個秘書廳，總數(shù)達到81個，形成了建國以來中央政府行政機構(gòu)設置的個高峰。國務院行政部門的大量增加，不僅使國務院本身機構(gòu)臃腫，妨礙了行政效能的發(fā)揮和提高，而且強化了部門管理體制，加重了中央集權，影響了地方的積極性。對此，1958年，中央開始對管理體制進行改革，把一部分計劃、基建項目審批、財政、稅務、勞動管理、商業(yè)、金融和教育管理等權力下放給地方政府管轄，將中央直屬的大部分即8 100余個企業(yè)、事業(yè)單位下放給地方管理，同時對國務院行政部門進行了精簡調(diào)整。

到1959年底，國務院所屬部門設部、委39個，直屬機構(gòu)14個，辦公室6個和1個秘書廳，機構(gòu)總數(shù)減少到60個，小于1954年的規(guī)模，形成了第二次較大的國家行政改革。這次改革是建國后關于國家行政管理體制分權的次嘗試。

3．1965年的行政組織改革

從1961年開始，中央開始對國民經(jīng)濟實行“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的八字方針，認為對有限的資源實行統(tǒng)一領導和集中管理是恢復國民經(jīng)濟的惟一出路。因此，在總體指導方針上中央重新強調(diào)集中管理，將1958年以來下放的單位先后陸續(xù)收回中央管理。與此相適應，中央政府恢復和增設了機構(gòu)。

到1965年底，中央各部門直屬企業(yè)、事業(yè)單位由1959年的2 400余個增加到10 500余個。國務院部、委機構(gòu)49個，直屬機構(gòu)22個，辦公室7個和1個秘書廳，機構(gòu)總數(shù)達到79個，形成了中央政府機構(gòu)設置的第二次高峰。

“文化大革命”期間，國務院受到嚴重破壞，到1970年，國務院工作部門只剩下了32個，行政管理工作幾乎癱瘓。這是一種極不正常的“變革”。

4．1982年的行政組織改革

粉碎“四人幫”后，從1977年開始，國務院很快恢復了部門管理體制，至1981年，國務院設部、委機構(gòu)52個，直屬機構(gòu)43個，辦公機構(gòu)5個，機構(gòu)總數(shù)高達100個工作部門，達到了建國以來的最高峰。

機構(gòu)大量膨脹不僅使國務院機構(gòu)林立、職責不清、人浮于事、運轉(zhuǎn)不靈，而且導致了嚴重官僚主義的滋長。這一切顯然背離了社會主義國家行政管理的原則。對此，鄧小平同志尖銳地指出，這個問題不解決，不僅“四化”建設沒有希望，而且可能要亡黨亡國。在這種背景下，黨和政府作出重大決策，下決心進行領導體制和管理制度的改革。經(jīng)過一段時間的準備，從1982年開始，國務院率先進行較大幅度的機構(gòu)和人員調(diào)整。

改革后，國務院的部、委機構(gòu)減為43個，直屬機構(gòu)減為15個，辦事機構(gòu)減為2個和1個辦公廳，機構(gòu)總數(shù)共61個。

這次改革是在黨和國家的工作重心全面轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來之后進行的行政改革，它所提出和建立的關于改革的思想，在一定程度上為以后的行政改革提供了理論基礎。但是，由于未能建立起與社會主義初級階段的發(fā)展特征相適應的行政組織模式，所以，已經(jīng)精簡的機構(gòu)很快又恢復起來，形成了精簡——膨脹——越精簡——越膨脹的惡性循環(huán)的現(xiàn)象。

5．1988年的行政組織改革

在認真總結(jié)經(jīng)驗教訓、深入分析機構(gòu)狀況及存在問題的基礎上，1988年又進行了第五次行政組織改革。如果說前幾次改革是在計劃經(jīng)濟體制內(nèi)進行的話，那么這次改革則是在經(jīng)濟體制改革剛剛鋪開的背景下開展的，黨的十三大提出了政治體制改革的整體思路，提出了機構(gòu)改革必須抓住職能轉(zhuǎn)變這一關鍵，這可以說是1988年改革指導思想上的一次重大突破。以轉(zhuǎn)變政府管理職能為基礎，此次改革按照政企分開的原則，把政府部門直接管理企業(yè)的職能分化轉(zhuǎn)移出去，強化政府宏觀調(diào)控、行業(yè)管理和監(jiān)督的職能。

這次改革的近期目標是轉(zhuǎn)變職能、精干機構(gòu)、精簡人員、提高行政效率，克服官僚主義，逐步理順政府同企事業(yè)單位和人民團體的關系、政府各部門之間的關系以及中央政府同地方政府的關系；長遠目標是逐步建立符合現(xiàn)代化管理要求，具有中國特色的功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體制。具體方針是緊緊抓住轉(zhuǎn)變職能和理順關系兩個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)“三定”（定職能、定機構(gòu)、定編制）方案。基本要求是減少政府直接干預企業(yè)經(jīng)營活動的職能，增強宏觀調(diào)控職能，初步改變機構(gòu)設置不合理和行政效率低下的狀況。這次改革調(diào)整了國務院機構(gòu)的總體格局，強化了綜合部門、經(jīng)濟調(diào)節(jié)部門、監(jiān)督部門和社會保障部門，適當弱化了專業(yè)經(jīng)濟管理部門，也就是說強化了實行間接管理的部門，弱化了進行直接管理的部門。改革前，國務院有部、委機構(gòu)45個，直屬機構(gòu)22個，辦事機構(gòu)4個，以及國務院辦公廳，共72個常設機構(gòu)。改革后，設部、委機構(gòu)41個，直屬機構(gòu)17個，辦事機構(gòu)7個，以及國務院辦公廳，共66個常設機構(gòu)；非常設機構(gòu)從75個減少到49個。精簡人員方面，有31個部門弱化了職能，減少13 900人；有35個部門增強了職能，增加了6 000人。改革前實有人數(shù)52 800人，改革后為44 800人，減少8 000人。

6．1993年的行政組織改革

隨著我國政治體制、經(jīng)濟體制改革的深化，根據(jù)八屆人大一次會議關于機構(gòu)改革的決議，我國從1993年起再次進行了機構(gòu)改革。1992年黨的十四大所提出的建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，為此次機構(gòu)改革指明了方向。此次改革的指導思想是，適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，按照政企職責分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，轉(zhuǎn)變職能，理順關系，精兵簡政，提高效率。這次改革對政府不同部門的職能轉(zhuǎn)變提出了不同的要求。綜合經(jīng)濟部門重點是加強宏觀調(diào)控體系。專業(yè)經(jīng)濟部門重點是由部門管理轉(zhuǎn)向行業(yè)管理，打破部門界限和所有制界限，實行以經(jīng)濟、法律手段為主的間接管理。流通部門重點是發(fā)展統(tǒng)一、開放的市場，逐步打破部門分割和地區(qū)封鎖，制定市場法規(guī)，規(guī)范市場秩序。社會保障的有關部門，要逐步建立和完善社會保障體系，以利于企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，維護社會穩(wěn)定。其他部門也要結(jié)合本部門特點，轉(zhuǎn)變職能，簡政放權。

這次改革，國務院各部委和直屬機構(gòu)作了若干調(diào)整，重點是經(jīng)濟部門，主要有：

——撤銷航空航天部，分別設立航空航天總公司，進行一部分工業(yè)部門改為經(jīng)濟實體的探索。

——撤銷輕工業(yè)部、紡織工業(yè)部，分別設立輕工、紡織總會，進行一部分工業(yè)部門改為行業(yè)協(xié)會的探索。

——撤銷商業(yè)部、物資部，組建內(nèi)貿(mào)部，促進全國統(tǒng)一、開放、有序市場的形成，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。

——將稅務局分別改為國家稅務局和地方稅務局，以適應財稅體制改革，加強稅收征管和實行分稅制的需要。

——組建國家經(jīng)貿(mào)委，以利于協(xié)調(diào)日常經(jīng)濟活動，生產(chǎn)和流通結(jié)合，促進經(jīng)濟健康發(fā)展。

——組建政策性的國家開發(fā)銀行，以配合投資體制改革，調(diào)整國家計委職能，加強宏觀調(diào)控。

——根據(jù)職能配置，一些國家局并入部委（如物價局并入國家計委），或改由部委管理（如技術監(jiān)督局、醫(yī)藥局改由經(jīng)貿(mào)委管理），或改為事業(yè)單位（如氣象局）。為加強對國民經(jīng)濟運行中重大問題的協(xié)調(diào)，綜合經(jīng)濟部門中組建了國家經(jīng)貿(mào)委。專業(yè)經(jīng)濟部門的改革分為三類，其中一類由政府部門改為經(jīng)濟實體，另兩類改為行業(yè)總會。

改革后，國務院部委和直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)減為59個，85個非常設機構(gòu)，經(jīng)過清理和調(diào)整，改為29個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)，精簡66％。國務院各部門內(nèi)設的司局機構(gòu)精簡8％。機關行政編制原有近5萬人，經(jīng)過1988年改革精簡18％后，這次又精簡20％，減為3萬人，完成了八屆人大一次會議確定的精簡任務。

7．1998年的行政組織改革

1998年3月舉行的第九屆全國人民代表大會通過了國務院機構(gòu)改革方案，以此為標志，新一輪行政組織改革的帷幕正式拉開。1997年召開的黨的十五大提出了依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略，使1998年的機構(gòu)改革體現(xiàn)了國家機構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化的指導思想。

這次改革的目標是：建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊伍，逐步建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制。

改革的原則是：（1）按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開。要把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務方面來，把生產(chǎn)經(jīng)營的權力真正交給企業(yè)。（2）按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政。加強宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟部門，適當調(diào)整社會服務部門，加強執(zhí)法監(jiān)管部門，發(fā)展社會中介組織。（3）按照權責一致的原則，調(diào)整政府部門的職責權限，明確劃分部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個部門承擔，克服多頭管理、政出多門的弊端。（4）按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設，實現(xiàn)政府機構(gòu)、職能、編制、工作程序的法制化。

按照上述目標要求，這次改革的具體做法是：

（1）加強宏觀調(diào)控部門。適應政企分開的要求，改革計劃體制與投資體制，主要運用經(jīng)濟手段和法律手段，保持經(jīng)濟總量平衡，抑制通貨膨脹，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長。培育與發(fā)展多元化投資主體，實現(xiàn)企業(yè)市場化、投資多元化。因此，將經(jīng)濟綜合部門改組為宏觀調(diào)控部門，其主要職責是：保持經(jīng)濟總量平衡，抑制通貨膨脹，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展；健全宏觀調(diào)控體系，完善經(jīng)濟、法律手段，改善宏觀調(diào)控機制。這些部門為：國家發(fā)展計劃委員會、國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、財政部、中國人民銀行。

（2）調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟管理部門。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)要求打破地區(qū)封鎖、部門分割，通過市場形成具有較強競爭力的跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制、跨國經(jīng)營的大型企業(yè)集團。要滿足企業(yè)的這種要求，政府與企業(yè)之間就必須取消行政隸屬關系，專業(yè)經(jīng)濟部門不再是企業(yè)主管部門，不再對企業(yè)的合法經(jīng)營活動進行任何行政干預。政府與企業(yè)之間，只是政府國有資產(chǎn)部門對企業(yè)的資產(chǎn)產(chǎn)權關系，對企業(yè)的債務承擔有限責任。企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧、依法經(jīng)營、照章納稅。中央與地方的專業(yè)經(jīng)濟部門要徹底改變計劃經(jīng)濟體制下的職能與管理方式，逐步融入以產(chǎn)業(yè)政策為主要手段的宏觀調(diào)控部門。改革后的專業(yè)經(jīng)濟管理部門的主要職責是：制定行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)政策，進行行業(yè)管理；引導本行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整；維護行業(yè)平等競爭秩序。專業(yè)經(jīng)濟管理部門要實行政企分開，切實轉(zhuǎn)變職能，不再直接管理企業(yè)。政府與國有企業(yè)的關系是：政府按投入企業(yè)的資本享有所有者的權益；向企業(yè)派出稽查特派員，監(jiān)督企業(yè)資產(chǎn)運營和盈虧狀況；負責企業(yè)主要領導干部的考核、任免。企業(yè)依法自主經(jīng)營、自負盈虧、照章納稅；對國有資本負有保值增值的責任，不能損害所有者權益。這些部門為：鐵道部、交通部、建設部、農(nóng)業(yè)部、水利部、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部、信息產(chǎn)業(yè)部、國防科學技術工業(yè)委員會。

（3）適當調(diào)整社會服務管理部門。政府社會服務管理部門的任務是提供公共服務，包括教育、衛(wèi)生、文化、體育以及社會保障與社會福利。這種社會服務原則上應由中央政府制定法律、法規(guī)與政策，具體事務由地方政府去做。在計劃經(jīng)濟體制下，許多社會事務是由企業(yè)辦理的，企業(yè)不堪重負。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，社會事務要由政府辦理，企業(yè)要擺脫社會負擔，成為名副其實的經(jīng)濟組織。

（4）加強執(zhí)法監(jiān)督部門。隨著市場對資源配置與經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用的加大，需要加強政府對市場的執(zhí)法監(jiān)管，以維護公平、有序的競爭，保護市場主體的合法權益。按照行政決策立法與行政執(zhí)法監(jiān)督分開的原則，行政決策機構(gòu)制定市場運行規(guī)則，執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)建立綜合執(zhí)法隊伍，實行市場與社會的統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)督。要建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，改變目前部門立法、條條執(zhí)法，或者地區(qū)立法、區(qū)域執(zhí)法的條塊分割局面，打破部門壟斷、地區(qū)封鎖，消除市場障礙，這就要求進一步加強執(zhí)法監(jiān)管部門。

這次機構(gòu)改革的重點是國務院組成部門。除國務院辦公廳外，國務院原有組成部門為40個，經(jīng)過改革，減少為29個。為適應改革的要求，國務院直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)也進行了調(diào)整，調(diào)整分為四種情況：一是保留原有的直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)；二是將國務院部、委調(diào)整為直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)；三是新組建直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)；四是將有的機構(gòu)并入有關部門，作為部委管理的國家局。經(jīng)過調(diào)整，國務院直屬機構(gòu)設15個，辦事機構(gòu)設6個。此外，地方各級行政組織也按照國務院的要求進行了相應的改革。

當然，由于我國社會主義市場經(jīng)濟體制還處于建立和完善的過程中，這次改革仍是過渡性的。隨著經(jīng)濟體制改革的深入和我國加入世界貿(mào)易組織新形勢的發(fā)展，現(xiàn)行行政管理體制仍然存在一些不適應的問題，必須通過進一步的深化改革加以解決。

8．2003年的行政組織改革

2003年3月第十屆全國人大一次會議審議通過了新一輪的國務院機構(gòu)改革方案，啟動了新中國成立以來第八次大規(guī)模的行政組織改革。本次改革的目的在于解決行政管理體制中的一些突出矛盾和問題，為促進改革開放和現(xiàn)代化建設提供組織保障。改革的重點是：深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進流通管理體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設。機構(gòu)改革涉及七個方面：深化國有資產(chǎn)管理體制改革，設立國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會；完善宏觀調(diào)控體系，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會；健全金融監(jiān)管體制，設立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會；推進流通管理體制改革，組建商務部；，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設，在國家藥品監(jiān)督管理局基礎上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，將國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務院直屬機構(gòu)；將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會；不再保留國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部。

根據(jù)國務院機構(gòu)改革方案，除國務院辦公廳外，國務院組成部門共設28個。

國務院機構(gòu)改革以后，地方各級政府機構(gòu)改革也將在中央的統(tǒng)一部署下，結(jié)合本地實際，積極探索符合各地特點的改革路子。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的設置要按照中央的規(guī)定，依法有序進行。其他的機構(gòu)設置不搞一刀切，也不要求完全上下對口。