第十章  政府工具

　　一、政府工具

　　政府工具又稱政策工具、治理工具、公共管理的技術(shù)或行政方法。政府工具就是達(dá)成政策目標(biāo)的手段。它既可以被界定為一種“客體”也可以被界定為一種活動(dòng)。

　�。ㄒ唬┱�府工具的特征：

　　薩拉蒙認(rèn)為政府工具的特征包括三方面：

　　1、政府工具有一些共同屬性，這些共同屬性使得這些工具得以識(shí)別；

　　2、每一種工具規(guī)定行動(dòng)的結(jié)構(gòu)是一種制度化的行動(dòng)模式來源安通學(xué)校；

　　3、這種結(jié)構(gòu)化的行動(dòng)是一種集體行動(dòng)，目的是解決公共問題，這表明這種結(jié)構(gòu)化行動(dòng)不只是政府行動(dòng)。

　�。ǘ�）政府工具的分類：

　　1、市場(chǎng)化工具，是指政府利用市場(chǎng)這一有效的資源配置手段，來達(dá)到提供公共物品和服務(wù)的目的的具體方式。

　�、倜駹I化 ②用者付費(fèi) ③合同外包 ④特許經(jīng)營 ⑤憑單制 ⑥分散決策 ⑦放松管制 ⑧產(chǎn)權(quán)交易 ⑨內(nèi)部市場(chǎng)

　　2、工商管理技術(shù)，是把企業(yè)的管理理念和方式 借鑒到公共部門中來，吸取有效經(jīng)驗(yàn)達(dá)成政府的政策目標(biāo)。

　�、偃�面質(zhì)量管理（TQM）  ②目標(biāo)管理（MBO）（基礎(chǔ)：目標(biāo)）  ③績效管理（PM）  ④戰(zhàn)略管理（SM）、⑤顧客服務(wù)  ⑥標(biāo)桿管理（BM）  ⑦流程再造。

　　3、社會(huì)化手段，是指政府更多地利用社會(huì)資源，在一種互動(dòng)的基礎(chǔ)上來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

　�、偕鐓^(qū)治理  ②個(gè)人與家庭  ③志愿者服務(wù)（優(yōu)點(diǎn)：創(chuàng)新）  ④公私伙伴關(guān)系  ⑤公眾參與  ⑥聽證會(huì)

　　▲荷蘭科臣--最早試圖對(duì)政府工具加以分類--整理出64種一般化的工具

　　▲政策分析家狄龍--劃分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具。

　　▲胡德《政府工具》--信息、權(quán)威、財(cái)力、可利用的正式組織

　　▲麥克唐納爾和艾莫爾--工具所要獲得的目標(biāo)--命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具。

　　▲英格拉姆--激勵(lì)、能力建設(shè)、符號(hào)和規(guī)勸、學(xué)習(xí)

　　▲歐文·休斯《公共管理導(dǎo)論》--供應(yīng)、補(bǔ)貼、生產(chǎn)、管制

　　▲林德和彼得斯--命令條款、財(cái)政補(bǔ)助、管制規(guī)定、征稅、勸誡、權(quán)威、契約

　　▲詹姆斯·費(fèi)斯勒和唐納德·凱特爾《行政過程中的政治》--直接行政、補(bǔ)助金、合同、管理、稅式支出、貸款項(xiàng)目。

　　▲加拿大公共政策學(xué)者--霍萊特和拉梅什《公共政策研究》（1995）--工具的強(qiáng)制性程度--自愿性工具（非強(qiáng)制性工具）、強(qiáng)制性工具、混合性工具

　　▲戴維·奧斯本和特德·蓋布勒《改革政府》--三類（傳統(tǒng)、創(chuàng)新、先鋒派）共36種

　�。ㄈ�）對(duì)政府工具進(jìn)行研究對(duì)于我國當(dāng)前行政管理發(fā)展具有何種意義

　　1、從理論上說，可以全面了解政府工具的內(nèi)涵、性質(zhì)、類型和作用以及每種工具的潛力、和應(yīng)用范圍等問題，形成關(guān)于政府工具的系統(tǒng)化知識(shí)，建立起作為公共管理學(xué)一個(gè)分支學(xué)科的政府工具學(xué)，拓展公共管理學(xué)以及政策科學(xué)的視野，促進(jìn)公共管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)的理論、方法相互滲透、融合和相互借鑒，豐富公共管理學(xué)的理論內(nèi)容，完善其學(xué)科體系，從而可以更好地把握21世界國內(nèi)外公共管理研究領(lǐng)域的發(fā)展前沿，推動(dòng)我國公共管理的理論在新世紀(jì)的全面發(fā)展。

　　2、從實(shí)踐意義上說，加強(qiáng)對(duì)政府工具的研究，概括、總結(jié)和提煉一系列在國內(nèi)外公共管理中被證明是行之有效的政府工具尤其是市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段，有利于進(jìn)我國政府管理方式以及管理方法、技術(shù)與手段的創(chuàng)新，推動(dòng)我國行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府管理的績效及效率。

　　二、傳統(tǒng)行政方法

　　（一）行政手段

　　行政手段是指政府憑借政權(quán)力量，依靠從上到下的行政組織制定、頒布、運(yùn)用政策、指令、計(jì)劃的方法，來實(shí)現(xiàn)國家對(duì)行政工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理的目的。

　　1、特點(diǎn)：①權(quán)威性  ②強(qiáng)制性  ③垂直性  ④具體性 ⑤非經(jīng)濟(jì)利益性 ⑥封閉性

　　2、種類：①行政命令手段、②行政引導(dǎo)手段、③行政信息手段、④行政咨詢服務(wù)手段

　　3、作用：

　�、倥c法律手段相比，行政手段有簡便、靈活的特點(diǎn)，能迅速有效處理各種新情況新問題，具有一定彈性；

　�、谂c經(jīng)濟(jì)手段相比，行政手段具有無償性的特征，上級(jí)可根據(jù)管理工作需要，無償調(diào)撥使用下級(jí)的人、財(cái)、物、技術(shù)，不考慮價(jià)值補(bǔ)償問題；

　�、叟c思想教育手段相比，行政手段更能直接迅速有力的貫徹上級(jí)的方針、政策，有助于組織內(nèi)部統(tǒng)一目標(biāo)、意志、行動(dòng)，有效控制全局，時(shí)效性強(qiáng)。

　　4、局限：行政手段不利于發(fā)揮下級(jí)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。另外，縱向?qū)蛹?jí)信息傳遞遲緩，易失真，橫向溝通困難。

　　（二）法律手段

　　法律手段是指國家行政機(jī)關(guān)在行政管理領(lǐng)域內(nèi)，依照法定職權(quán)和程序，把國家法律、法規(guī)貫徹到具體的行政活動(dòng)中，以達(dá)到有效而合理的管理目的。

　　1、特點(diǎn)：①權(quán)威性、②強(qiáng)制性、③規(guī)范性、④穩(wěn)定性。

　　2、分類：按行政執(zhí)法所作的分類，主要有①行政決定、②行政檢查、③行政強(qiáng)制執(zhí)行、④行政處置等不同類型。

　　3、作用：

　�、俜�律手段是行政管理中運(yùn)用其他方法的基礎(chǔ)、前提和保障，為行政活動(dòng)提供基本的規(guī)范程序；

　　②它各種管理要素之間的關(guān)系，使行政管理的各個(gè)方面都納入法制化軌道，有助于行政管理的集中統(tǒng)一，保證行政管理工作和社會(huì)生活的秩序。

　�、鄯�律手段的權(quán)威性、強(qiáng)制性使人們自學(xué)抑制、摒棄不合法的思想和行為，提高行政管理的效率。

　　4、局限：法律手段的規(guī)范性、穩(wěn)定性，使其缺乏處理特殊問題的彈性和靈活性，對(duì)管理系統(tǒng)的發(fā)展可能起阻礙作用。在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，法律手段常無能為力，往往產(chǎn)生合理與合法之間的矛盾。

　�。ㄈ�）經(jīng)濟(jì)手段

　　經(jīng)濟(jì)手段是行政主體根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，運(yùn)用價(jià)格、信貸、利率、稅收、工資、獎(jiǎng)懲等經(jīng)濟(jì)杠桿和方式，通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系而實(shí)施管理的方法。

　　1、特點(diǎn)：①利益性；②間接性；③多樣性。

　　2、作用：政府的經(jīng)濟(jì)管理方法因情因地制宜，由于以物質(zhì)利益為基礎(chǔ)，因而物價(jià)利率升降、稅收調(diào)控等經(jīng)濟(jì)手段能充分有效地調(diào)動(dòng)組織和個(gè)人的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)橫向組織間的溝通、聯(lián)系與合作。

　　3、局限：經(jīng)濟(jì)手段不能解決人們的精神和社會(huì)需求問題，作用領(lǐng)域主要限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，運(yùn)用不當(dāng)，還可能對(duì)人們的思想產(chǎn)生消極影響。

　�。ㄋ模┧枷虢逃�手段

　　思想教育手段是指依靠宣傳、說服、溝通、精神鼓勵(lì)等，激勵(lì)人們的積極性，使行政人員和管理對(duì)象自覺自愿地去從事政府所鼓勵(lì)的工作或活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的方法；或者說是指通過對(duì)人們進(jìn)行確定的、有目的的、有系統(tǒng)的政治思想教育、心理誘導(dǎo)和行為激勵(lì)，引導(dǎo)被管理者自學(xué)為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的管理方法。其方法有啟發(fā)教育、說服勸告、建議協(xié)商、樹立典范、輿論抑揚(yáng)等。

　　1、特點(diǎn)：①潛在性；②長期性；③內(nèi)在穩(wěn)定性；④主動(dòng)超前性。

　　2、種類：

　�、傩袨榧�勵(lì)方法：目標(biāo)激勵(lì)；行為激勵(lì)；競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)；反激勵(lì)

　�、趨⑴c管理方法：團(tuán)體決策；咨詢制度；建議制度；信訪制度。

　�、坌姓�責(zé)任方法：機(jī)關(guān)責(zé)任制與崗位責(zé)任制。

　　3、作用：思想教育手段能幫助人們明辨是非、消除隔閡、加強(qiáng)溝通團(tuán)結(jié)，能從根本上調(diào)動(dòng)人們的主觀積極性，作用持久穩(wěn)定。

　　4、局限：進(jìn)行思想教育需時(shí)較長、工作艱巨，而且結(jié)果具有不確定性，有時(shí)僅能進(jìn)行思想動(dòng)員，而不能解決實(shí)際問題。