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2011年公共管理碩士(MPA)輔導(dǎo)之實(shí)行分稅制的意義

來(lái)源:青年人 時(shí)間:2011-10-29 16:27:16

  實(shí)行分稅制的意義 
  分稅制的實(shí)施,既是一國(guó)政府法制建設(shè)和行政管理的需要,是一國(guó)以法治稅思想在財(cái)政、稅收制度建設(shè)方面的體現(xiàn),又是一個(gè)國(guó)家財(cái)政政策、稅收政策在稅收管理方面的體現(xiàn),也是一國(guó)財(cái)政管理體制在稅收方面的體現(xiàn)。 
  分稅制作為一次意義深遠(yuǎn)的制度變革,在集中財(cái)政收入、加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的同時(shí),還對(duì)政府和企業(yè)的關(guān)系以及地方政府的預(yù)算外收入產(chǎn)生了巨大影響,這在很大程度上重新塑造了過(guò)去十年來(lái)地方政府的行為模式。 
  實(shí)行分稅制后,稅種和各稅種形成的稅收收入分別按照立法、管理和使用支配權(quán),形成了中央稅和地方稅(中央和地方共享稅)。其中:中央稅是指稅種的立法 
  權(quán)、課稅權(quán)和稅款的使用權(quán)歸屬于中央政府的一類稅收,地方稅是指立法權(quán)、課稅權(quán)和稅款的使用權(quán)歸屬于地方政府的一類稅收。稅款收入按照管理體制分別入庫(kù),分別支配,分別管理。中央稅歸中央政府管理和支配,地方稅歸地方政府管理的支配。 
  在稅收實(shí)踐中,某些稅種的收入并不一定完全歸屬于中央或地方政府,而且按照一定的比例在中央政府和地方政府間進(jìn)行分配,收入共享,從而出現(xiàn)共享稅類。一般來(lái)說(shuō),共享稅是指稅種的立法權(quán)歸中央政府(或上級(jí)地方政府)、上下兩級(jí)政府分別征收、管理,并各自享有一定比例使用權(quán)的一類稅種。共享稅的決定性劃分標(biāo)準(zhǔn)不是立法權(quán),也不是征收管理權(quán),而是稅款所有(支配)權(quán),是按照稅款歸屬標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的劃分。 
  分稅制的真正涵義在于中央與地方財(cái)政自收自支、自求平衡。當(dāng)今世界上,實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家,特別是發(fā)達(dá)國(guó)家,一般都實(shí)行了分稅制。至于實(shí)行什么模式的分稅制,則取決于三個(gè)因素,即政治歷史、經(jīng)濟(jì)體制、以及各自遵循的經(jīng)濟(jì)理論。我國(guó)正在推行的具有中國(guó)特色的分稅制,雖然由于種種原因尚不夠徹底和完善,但是,把過(guò)去實(shí)行的財(cái)政大包干管理體制改為分稅制財(cái)政管理體制,不僅初步理順了國(guó)家與地方的關(guān)系,而且調(diào)整了國(guó)家與納稅人的關(guān)系。 
  分稅制的精髓在于運(yùn)用商品經(jīng)濟(jì)的原則處理中央與地方收支權(quán)限的劃分,把中央與地方的預(yù)算嚴(yán)格分開(kāi),實(shí)行自收自支、自求平衡的“一級(jí)財(cái)政、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)預(yù)算”的財(cái)政管理體制。 
  為了加強(qiáng)稅收的宏觀調(diào)控作用,體現(xiàn)利益分配原則,各國(guó)政府都看到了分稅制的好處。這是因?yàn)榉侄愔瓶梢詾檎\(yùn)用稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)提供方便而有利的前提條件和伸縮靈活的活動(dòng)場(chǎng)所。其一,分稅制是中央實(shí)施宏觀管理政策的財(cái)力保證。建立兩個(gè)稅收管理體系,理順中央與地方的分配關(guān)系,從而奠定了財(cái)力分配的基本格局。中央稅收占主導(dǎo)地位,國(guó)家容易集中財(cái)力,解決重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,穩(wěn)定全局。中央對(duì)地方實(shí)行不同形式的補(bǔ)助金制度,既可以掌握地方政府的支出范圍和財(cái)力配置方向的主動(dòng)權(quán),保證中央經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的貫徹,又可以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,因地制宜地辦一些實(shí)事。其二,分稅制可以充分發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)配置資源的獨(dú)特作用。中央可以運(yùn)用屬于自身的稅種、稅收進(jìn)行全面性調(diào)節(jié),地方也可以運(yùn)用屬于自身的稅種、稅收進(jìn)行局部調(diào)節(jié)。這樣的多層次的稅收調(diào)節(jié),更便于掌握調(diào)節(jié)的力度和幅度,實(shí)現(xiàn)預(yù)期調(diào)控目標(biāo)。 
  
(一)充分發(fā)揮利益分配原則的效率 
  在現(xiàn)代社會(huì),美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和日本財(cái)政專家,用商品交換原則作為分稅制的理論基礎(chǔ),提出了基本相同的財(cái)政經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的利益分配原則。 
  美國(guó)專家認(rèn)為,財(cái)政支出的受益范圍如果是全國(guó)性的(如國(guó)防),需由中央政府出面在全國(guó)范圍內(nèi)提供;帶有地方受益的勞務(wù)供給(如路燈、治安),則應(yīng)由地方政府提供。但是,受益并不完全是在任一空間內(nèi)分配的,因?yàn)橛赡骋惶囟ㄝ爡^(qū)提供勞務(wù)而形成的受益會(huì)外溢到另一個(gè)轄區(qū)去(如教育),即其他轄區(qū)不提供財(cái)政支出即可受益,因此有必要“通過(guò)建立一個(gè)提供補(bǔ)助金的中央體制,以使這類外在性內(nèi)在化”。 
  在日本,中央政府獨(dú)立進(jìn)行的事業(yè)費(fèi)原則上由中央財(cái)政負(fù)擔(dān);地方公共團(tuán)體及其機(jī)構(gòu)所需的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi),原則上由地方負(fù)擔(dān);對(duì)中央和地方都有利害關(guān)系的特定業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi),中央和地方各承擔(dān)一部分,比例大小根據(jù)國(guó)家的財(cái)政管理制度、社會(huì)福利保障制度、政府行政管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及實(shí)際財(cái)源大小等具體情況來(lái)確定。但不管各國(guó)的作法有多么不同,但誰(shuí)受益誰(shuí)提供經(jīng)費(fèi)、誰(shuí)收稅誰(shuí)辦事、誰(shuí)辦事誰(shuí)收稅的做法,即“取之于納稅人,用之于納稅人”,各級(jí)政府在征稅之后必須給轄區(qū)居民以回報(bào),納稅人則在支付政府經(jīng)費(fèi)的同時(shí)也得到了接受政府提供的公共福利和個(gè)人社會(huì)保障福利以及監(jiān)督政府工作的權(quán)力的做法,已成為一種國(guó)際共識(shí)。由此可見(jiàn),稅收對(duì)個(gè)別納稅人而言是無(wú)償?shù),但?duì)受益區(qū)域的納稅人整體而言,則是有償?shù)摹R虼,受益原則可以說(shuō)是交換原則在分配領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化形式。正是這種由交換原則轉(zhuǎn)化來(lái)的受益原則,決定了實(shí)施分稅制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和理論前提。即使有些時(shí)候不一定完全符合這一原則,但受益原則為分稅制的理論淵源和設(shè)計(jì)原則這一點(diǎn)仍然是存在的。 
  (二)滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)稅管理體制的要求 
  在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,自主經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是其主要特征,這類特征的區(qū)域性及趨利性,要求政府能夠自主理財(cái),建立相對(duì)獨(dú)立的分級(jí)財(cái)政管理體系。其理由是: 
  自主經(jīng)營(yíng)、自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制,客觀上要求各級(jí)政府都必須承擔(dān)兩項(xiàng)基本職能:一是服務(wù)于市場(chǎng),即為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造安定的政治環(huán)境,實(shí)行穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)政策,建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施和較健全的服務(wù)體系;二是調(diào)控市場(chǎng),即根據(jù)各地具體情況,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段,有效地對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控,保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)有序而均衡地發(fā)展。這種調(diào)節(jié)和服務(wù),應(yīng)該是多元化的、多層次的、全面的。國(guó)有國(guó)情、省有省情,區(qū)域之間有差異,財(cái)政和稅收政策、措施不能“一刀切”,中央政府不可能對(duì)各地具體情況做出符合各地具體情況的詳盡的規(guī)定,不可能包攬一切事務(wù),因此,只能采用分稅制的管理體制,充分發(fā)揮中央和地方的積極性,全國(guó)性的社會(huì)再生產(chǎn)活動(dòng)及統(tǒng)一市場(chǎng)由中央負(fù)責(zé)建設(shè)、管理和調(diào)節(jié),區(qū)域性的社會(huì)再生產(chǎn)活動(dòng)及局部市場(chǎng)由地方負(fù)責(zé)建設(shè)、管理和調(diào)節(jié)。各級(jí)政府充分發(fā)揮自身的職能作用,根據(jù)事權(quán)確定財(cái)權(quán)、劃分收支范圍,建立中央和地方兩套相應(yīng)的各自獨(dú)立運(yùn)用的稅收制度。

  (三)充分體現(xiàn)財(cái)政制衡原則 
  所謂財(cái)政制衡,就是中央財(cái)政通過(guò)一定的財(cái)力再分配形式,實(shí)施收入援助和支出監(jiān)督,以制約和平衡各級(jí)政府的預(yù)算管理,維護(hù)國(guó)家政策的統(tǒng)一性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。為了體現(xiàn)財(cái)政制衡原則,調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性,必須按照分稅制原則,保證中央能夠集中和掌握較多的財(cái)力。其好處是: 
  1.便于進(jìn)行收入援助 
  上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的收入援助,主要包括扶持性財(cái)力援助、一般性財(cái)力援助和開(kāi)發(fā)性財(cái)力援助。中央政府如果不能集中較多的財(cái)力,就無(wú)力進(jìn)行這些收入性援助。包括: 
  提供扶持性財(cái)力援助:在下級(jí)政府無(wú)法成功地執(zhí)行穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)政策時(shí),中央政府能夠擔(dān)負(fù)起穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的政治責(zé)任,對(duì)下級(jí)政府給予必要的財(cái)力支援。 
  提供一般性財(cái)力援助:由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,通過(guò)分稅制管理體制在不同轄區(qū)之間通過(guò)提供一般性財(cái)力援助,實(shí)行財(cái)力再分配,實(shí)行從低需求高能力轄區(qū)到低能力高需求地區(qū)的財(cái)力轉(zhuǎn)移,能夠促使提供地方性公共勞務(wù)的條件趨向均等化。 
  2.便于進(jìn)行監(jiān)控支出 
  采取分稅制管理體制,中央政府通過(guò)財(cái)力援助,調(diào)動(dòng)地方政府理財(cái)?shù)闹鲃?dòng)性和積極性的行政作為本身,就是對(duì)地方政府財(cái)力分配方向的調(diào)控作為。與此同時(shí),中央政府還要監(jiān)督地方政府的財(cái)力分配方向,控制地方的投資和消費(fèi)規(guī)模,在保證中央財(cái)政收入的基礎(chǔ)上,把地方財(cái)政與中央財(cái)政聯(lián)結(jié)為一個(gè)統(tǒng)一的整體,有利于實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)品政策。 
  
(四)有利于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施的實(shí)施 
  在第二次世界大戰(zhàn)后,無(wú)論是凱恩斯學(xué)派還是供應(yīng)學(xué)派,無(wú)論是國(guó)家干預(yù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),無(wú)論是聯(lián)邦制還是中央集權(quán)制的國(guó)家,都很重視運(yùn)用貨幣政策和財(cái)稅政策進(jìn)行宏觀管理,調(diào)節(jié)總供給與總需要的平衡。為了保證稅收調(diào)控的效率,首要的是實(shí)行分稅制來(lái)調(diào)動(dòng)中央和地方政府的積極性,將該應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)的事宜交給地方政府實(shí)施調(diào)控,保證中央政府從全國(guó)“一盤(pán)棋”角度出發(fā)的宏觀稅收調(diào)控政策更好地發(fā)揮作用。同時(shí),分稅制實(shí)施后,為中央政府做好全國(guó)性宏觀調(diào)控騰出了可用資金、時(shí)間、精力,便于中央政府做好宏觀調(diào)控工作,發(fā)揮中央政府對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用。 

 

結(jié)束

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