二、中國(guó)的公務(wù)員制度

　　1.我國(guó)干部人事制度的歷史沿革、

　　我國(guó)干部人事制度是在長(zhǎng)期的革命實(shí)踐過(guò)程中逐步形成和發(fā)展起來(lái)的，從傳統(tǒng)的干部人事制度到國(guó)家公務(wù)員制度的建立和推行，經(jīng)歷了較長(zhǎng)的歷史過(guò)程。1953年，我國(guó)建立了在黨中央及各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、由中央和各級(jí)黨委組織部統(tǒng)一管理的分部分級(jí)管理干部的制度，奠定了干部管理體制的基本框架。數(shù)十年來(lái)，管理機(jī)構(gòu)、管理權(quán)限和管理范圍等雖作過(guò)多次調(diào)整，但基本的管理模式仍然是分部分級(jí)管理干部的體制。這一管理體制與當(dāng)時(shí)實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，具有管理權(quán)限高度集中、管理方式高度統(tǒng)一性和計(jì)劃性等特點(diǎn)。它為建國(guó)后迅速醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、鞏固政權(quán)及以后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)起了重要的保障作用。

　　從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，國(guó)家和政府通過(guò)頒布有關(guān)法律和專項(xiàng)法規(guī)，把國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和國(guó)務(wù)院組成人員的產(chǎn)生和任免納入法制的軌道。此外，國(guó)務(wù)院還制定了有關(guān)錄用。任免、調(diào)配、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、工資，福利、退休、退職等方面的法令、規(guī)章和制度，有效地規(guī)范了國(guó)家行政機(jī)關(guān)乃至企事業(yè)單位的人事行為。

　　1966年至1976年的“文化大革命”，使我國(guó)的干部人事制度遭到嚴(yán)重的破壞，人事法制化進(jìn)程被迫中斷。黨的十一屆三中全會(huì)以后，隨著社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期的到來(lái)，干部人事制度又進(jìn)入了恢復(fù)、發(fā)展和改革的新階段。1980年8月，鄧小平關(guān)于《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話是我國(guó)進(jìn)行干部人事制度改革的指導(dǎo)性文件，拉開(kāi)了我國(guó)干部人事制度改革的序幕。

　　首先，將現(xiàn)有國(guó)家干部隊(duì)伍分解為中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，國(guó)家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，企事業(yè)單位的管理人員等。對(duì)國(guó)家干部的合理分解，為建立不同類型工作人員的各具特色的人事管理制度提供了分類的基礎(chǔ)。

　　其次，對(duì)從國(guó)家干部隊(duì)伍中分離出來(lái)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員實(shí)行公務(wù)員制度，依法實(shí)施有別于其他社會(huì)組織和企事業(yè)單位的管理措施和辦法。國(guó)家公務(wù)員制度的建立，不僅對(duì)提高國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)和行政效率有重要作用，而且突破了以往只在干部人事制度內(nèi)做局部改革的框框，向建立科學(xué)靈活的、各具特色的、與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的人事管理體制邁出了決定性的一步。所以，國(guó)家公務(wù)員制度雖然是干部人事制度改革的自我完善，但不是它的簡(jiǎn)單再版，而是一個(gè)新的發(fā)展階段的開(kāi)始。

　　另外，還多次調(diào)整人事管理機(jī)構(gòu)，成立國(guó)家人事部;建立機(jī)關(guān)崗位責(zé)任制和領(lǐng)導(dǎo)班子任期目標(biāo)責(zé)任制，采用民主評(píng)議的方法考核干部;打破干部任用上的單一委任制模式，實(shí)行委任、選任、考任，聘任等多種形式;實(shí)行專業(yè)技術(shù)聘任制，初步采用分類管理的辦法;下放干部管理權(quán)限，調(diào)整各級(jí)黨委組織部門和行政機(jī)關(guān)人事部門的干部管理范圍和權(quán)限;實(shí)行全民所有制單位人員辭職制，建立領(lǐng)導(dǎo)干部離休退休制，廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制;建立國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員回避制;進(jìn)行國(guó)家公務(wù)員的試點(diǎn)。這些人事制度的改革措施，為我國(guó)建立國(guó)家公務(wù)員制度和人事行政改革奠定了基礎(chǔ)。

　　2.國(guó)家公務(wù)員制度的指導(dǎo)原則、基本內(nèi)容和主要機(jī)制

　　國(guó)家公務(wù)員制度的指導(dǎo)原則、基本內(nèi)容和主要機(jī)制在國(guó)務(wù)院于1993年8月14日頒布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》中作了明確規(guī)定。這些規(guī)定既發(fā)揚(yáng)了我國(guó)人事工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，又吸取了西方國(guó)家公務(wù)員制度的積極成果;既符合我國(guó)的國(guó)情，又具有科學(xué)性和先進(jìn)性。

　　(1)國(guó)家公務(wù)員制度的指導(dǎo)原則

　　第一，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，堅(jiān)持改革開(kāi)放的基本路線。中國(guó)共產(chǎn)黨是全國(guó)各族人民的領(lǐng)導(dǎo)核心，是中華民族振興和社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)順利實(shí)現(xiàn)的根本保證。我國(guó)公務(wù)員制度必須旗幟鮮明地堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不應(yīng)照搬西方國(guó)家公務(wù)員制度的“政治中立”。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)絕不是要各級(jí)黨委直接管理公務(wù)員的具體事務(wù)，而是要堅(jiān)定不移地貫徹黨的基本路線。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的偉大實(shí)踐證明黨的基本路線是完全正確的，是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)繁榮昌盛的生命線。我國(guó)公務(wù)員制度要獲得健康發(fā)展，成為新型的社會(huì)主義人事行政制度，就必須以黨的基本路線為指導(dǎo)原則，并具體地貫徹于公務(wù)員管理的整個(gè)過(guò)程和各個(gè)環(huán)節(jié)。

　　第二，堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨和德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)。為人民服務(wù)是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的根本宗旨。公務(wù)員制度必須在各個(gè)管理環(huán)節(jié)上具體體現(xiàn)這一根本宗旨，公務(wù)員也必須以此作為行為的根本準(zhǔn)則。在我國(guó)，公務(wù)員享有憲法和公務(wù)員條例規(guī)定的權(quán)益，政府也保護(hù)公務(wù)員的合法利益，但我國(guó)公務(wù)員不是也不能成為一個(gè)與人民根本利益相抵觸的特殊利益集團(tuán)，不是也不能演變?yōu)橹粸樯贁?shù)人利益服務(wù)而騎在人民頭上作威作福的特殊階層。堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)是我國(guó)人事工作的優(yōu)良傳統(tǒng)。我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)需要廣大干部掌握現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和先進(jìn)管理技能，但更需要具有社會(huì)主義乃至共產(chǎn)主義的道德品質(zhì)。任何時(shí)候都不能忽視或降低對(duì)德的要求，而且只有德才兼?zhèn)洳拍軋?jiān)持為人民服務(wù)的宗旨。

　　第三，堅(jiān)持公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則。國(guó)家公務(wù)員制度作為國(guó)家上層建筑的一個(gè)組成部分，體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志，并為一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治統(tǒng)治服務(wù)。國(guó)家性質(zhì)不同，它們之間也就存在根本的區(qū)別。但它作為一種管理制度，在協(xié)調(diào)人和事之間的關(guān)系、發(fā)揮人的聰明才智和調(diào)動(dòng)人的積極性等方面，又凝結(jié)著人類的智慧，蘊(yùn)涵著科學(xué)的成分，因而，不同性質(zhì)的國(guó)家在人事行政方面又可相互借鑒。西方資產(chǎn)階級(jí)學(xué)習(xí)中國(guó)封建時(shí)期的科舉制，建立起了近代公務(wù)員制度，同樣，我國(guó)現(xiàn)在也可以吸取西方國(guó)家公務(wù)員制度的有益經(jīng)驗(yàn)來(lái)促進(jìn)人事制度的改革和公務(wù)員制度的建設(shè)。而這些科學(xué)成分和有益經(jīng)驗(yàn)，最重要的是堅(jiān)持公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則。這是國(guó)家公務(wù)員制度的靈魂和標(biāo)志，離開(kāi)這一原則，國(guó)家公務(wù)員制度就失去科學(xué)的根基。所以，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》以法規(guī)形式規(guī)定了對(duì)這一原則的堅(jiān)持。公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)是相互聯(lián)系的，公開(kāi)、平等是競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的前提，而擇優(yōu)則是在公開(kāi)、平等條件下通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)而達(dá)到的目標(biāo)和結(jié)果。建設(shè)一支優(yōu)化、廉潔、高效的公務(wù)員隊(duì)伍，是各國(guó)政府努力實(shí)現(xiàn)的人事目標(biāo)，因而公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)，也就成為各國(guó)公務(wù)員制度普遍堅(jiān)持的原則。由于各國(guó)的發(fā)展水平和具體國(guó)情不同，實(shí)施這一原則的形式、范圍和程度也就各不相同。我國(guó)應(yīng)根據(jù)國(guó)情，在錄用、考核、職務(wù)升降、獎(jiǎng)懲和工資待遇等方面采取具體措施，以保證這一原則的貫徹。

　　(2)國(guó)家公務(wù)員制度的基本內(nèi)容

　　依照《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定，國(guó)家公務(wù)員制度的基本內(nèi)容可概括為：第一，公務(wù)員制度的法律依據(jù)、指導(dǎo)原則和適用對(duì)象;第二，公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)利;第三，公務(wù)員的管理環(huán)節(jié)，這些管理環(huán)節(jié)包括職位分類、錄用、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、紀(jì)律、職務(wù)升降、職務(wù)任免、培訓(xùn)、交流、回避、工資、保險(xiǎn)、福利、辭職、辭退、退休;第四，管理和監(jiān)督。國(guó)家公務(wù)員制度的上述基本內(nèi)容，基本上涵蓋了公務(wù)員管理的全過(guò)程和有關(guān)的方方面面，是一個(gè)完整的、配套的公務(wù)員制度。

　　(3)國(guó)家公務(wù)員制度的主要機(jī)制

　　國(guó)家公務(wù)員制度之所以比干部人事制度更有生機(jī)和活力，在于它具有新的機(jī)制。

　　1)能力開(kāi)發(fā)機(jī)制。國(guó)家公務(wù)員制度的重要目標(biāo)是造就和培養(yǎng)一支優(yōu)化、廉潔、精干、高效的國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍，為全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供重要的人力保證。這就決定它必須內(nèi)在地具有強(qiáng)大的智力開(kāi)發(fā)機(jī)制。國(guó)家公務(wù)員是社會(huì)各類人才資源中素質(zhì)較高、能量較大的一個(gè)群體。但因?yàn)閲?guó)家公務(wù)員以國(guó)家行政機(jī)關(guān)代表的身份執(zhí)行政府授權(quán)的管理活動(dòng)，是國(guó)家法律、法規(guī)和黨的路線、方針、政策的具體執(zhí)行者，因此，公務(wù)員能否正確行使權(quán)力、執(zhí)政為民，直接關(guān)系到黨和政府的形象和威望。其次，行政管理是通過(guò)行政法令自上而下地、強(qiáng)制性地進(jìn)行的管理活動(dòng)。公務(wù)員能否秉公執(zhí)法、依法行政，直接關(guān)系到法律的尊嚴(yán)和社會(huì)的公正，因此，對(duì)國(guó)家公務(wù)員的素質(zhì)、能力和作風(fēng)必須提出高于其他社會(huì)群體的要求，國(guó)家公務(wù)員制度的智力開(kāi)發(fā)機(jī)制必須強(qiáng)化。特別是人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，人力資源開(kāi)發(fā)全球化特征的日益明顯，人力資源開(kāi)發(fā)方法、手段的日益現(xiàn)代化，對(duì)國(guó)家公務(wù)員制度的智力開(kāi)發(fā)機(jī)制的戰(zhàn)略性、全球性、系統(tǒng)性和技術(shù)創(chuàng)新必須有一個(gè)新的認(rèn)識(shí)。

　　國(guó)家公務(wù)員制度的智力開(kāi)發(fā)機(jī)制堅(jiān)持干部隊(duì)伍“四化”方針和德才兼?zhèn)湓瓌t，按照廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效的要求，重點(diǎn)加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的作風(fēng)建設(shè)和能力建設(shè)。公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)干部必須把忠實(shí)實(shí)踐“三個(gè)代表”的要求作為首要條件，注重工作實(shí)績(jī)和群眾公認(rèn)，構(gòu)建以科學(xué)決策能力、駕馭全局能力、開(kāi)拓創(chuàng)新能力為核心的能力框架。不同層次的公務(wù)員也應(yīng)有不同標(biāo)準(zhǔn)的能力框架，以提高公務(wù)員為公眾服務(wù)和依法行政的能力。

　　開(kāi)發(fā)的手段和形式是多種多樣的。構(gòu)筑終身教育體系，提倡終身學(xué)習(xí);開(kāi)發(fā)、利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，優(yōu)化學(xué)習(xí)提高手段;弘揚(yáng)創(chuàng)新精神，培養(yǎng)青年人才;樹(shù)立全球觀點(diǎn)，加強(qiáng)國(guó)際交流等，將大大強(qiáng)化公務(wù)員制度智力開(kāi)發(fā)機(jī)制的功能和效果。

　　2)人才激勵(lì)機(jī)制。人才激勵(lì)機(jī)制是科學(xué)人事管理制度的基本內(nèi)容，對(duì)于我國(guó)公務(wù)員制度更有其特殊的重要性和緊迫性。由于平均主義低工資制的長(zhǎng)期實(shí)行，干部人事制度的激勵(lì)作用十分微弱，而公務(wù)員制度的激勵(lì)機(jī)制尚待建立。面對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)的嚴(yán)峻形勢(shì)，公務(wù)員制度的人才激勵(lì)機(jī)制如果不積極建立健全，培養(yǎng)人才、吸引人才、用好人才的管理目標(biāo)就可能落空，公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)就會(huì)受阻。

　　公務(wù)員制度的人才激勵(lì)機(jī)制首先要完善分配制度。公務(wù)員工資要與其勞動(dòng)付出和崗位職責(zé)相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平相聯(lián)系，逐步提高工資水平，適當(dāng)拉開(kāi)工資差距，使人才激勵(lì)機(jī)制得到物質(zhì)上的兌現(xiàn)和保證。其次，要完善獎(jiǎng)勵(lì)制度。深入開(kāi)展“為人民服務(wù)，讓人民滿意”的活動(dòng)。對(duì)于依法行政，愛(ài)崗敬業(yè)，恪盡職守，無(wú)私奉獻(xiàn)，在推進(jìn)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中建功立業(yè)的公務(wù)員和公務(wù)員集體分別授予“人民滿意的公務(wù)員”和“人民滿意的公務(wù)員集體”榮譽(yù)稱號(hào)，享受相應(yīng)的待遇。再次，完善福利制度，使公務(wù)員前瞻有望，后顧無(wú)憂。

　　3)新陳代謝機(jī)制。能進(jìn)不能出，能上不能下，是干部人事制度僵化的一種頑癥。而強(qiáng)化新陳代謝機(jī)制不僅是醫(yī)治這一頑癥的良方，而且是增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍生機(jī)和活力的有力保證。為了保證行政管理過(guò)程的連續(xù)性和穩(wěn)定性，國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍必須保持相對(duì)的穩(wěn)定，但同時(shí)又必須有進(jìn)有出，能上能下，保持必要的流動(dòng)，在流動(dòng)中保持穩(wěn)定。國(guó)家行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、職位數(shù)額以及任職條件和年限等都有法規(guī)限制，不能隨意增減，更不能無(wú)限膨脹。既然如此，國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍就必須強(qiáng)化新陳代謝機(jī)制，不斷地吐故納新。國(guó)家公務(wù)員制度正是通過(guò)考試錄用、競(jìng)爭(zhēng)上崗、考核、交流以及辭退、辭職、退休等法定環(huán)節(jié)，使符合條件的優(yōu)秀人才及時(shí)補(bǔ)充，德才兼?zhèn)�、成�?jī)突出、群眾擁護(hù)的及時(shí)提拔，而年老和因健康情況不宜繼續(xù)工作的能正常退休，連續(xù)兩年考核不稱職的應(yīng)予辭退，不愿意擔(dān)任公務(wù)員職務(wù)的允許辭職，等等。健全新陳代謝機(jī)制，使進(jìn)出渠道暢通，上下升降有序，公務(wù)員隊(duì)伍就能增強(qiáng)朝氣和活力。

　　4)勤政廉政保障機(jī)制。全心全意為人民服務(wù)是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的根本宗旨。反腐倡廉是關(guān)系到黨和國(guó)家生死存亡的一場(chǎng)嚴(yán)重的政治斗爭(zhēng)。國(guó)家機(jī)關(guān)大多數(shù)工作人員雖然勤懇工作，清明廉潔，但作為一種制度，干部人事制度尚缺乏堅(jiān)強(qiáng)有力的勤政廉政的保障機(jī)制，以至于不正之風(fēng)難以克服，腐敗現(xiàn)象屢有發(fā)生。因此，國(guó)家公務(wù)員制度的勤政廉政保障機(jī)制必須強(qiáng)化，反腐斗爭(zhēng)必須旗幟鮮明，標(biāo)本兼治�！秶�(guó)家公務(wù)員暫行條例》在公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利、錄用、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、紀(jì)律、職務(wù)任免升降以及回避、交流等方面突出廉政勤政的要求，把反腐敗寓于公務(wù)員管理的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，使反腐斗爭(zhēng)獲得法律和制度上的保障。健全勤政廉政的保障機(jī)制將使公務(wù)員保持蓬勃朝氣、昂揚(yáng)銳氣和浩然正氣，遵紀(jì)守法、清正廉潔、剛正不阿。