2012年城市規(guī)劃師相關(guān)知識(shí)輔導(dǎo)：走近美國(guó)的城市規(guī)劃1
來源：中大網(wǎng)校發(fā)布時(shí)間：2011-12-30
一、美國(guó)城市規(guī)劃的發(fā)展進(jìn)程
由于美國(guó)憲法限制了政府對(duì)于土地以及私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，土地與其它私有財(cái)產(chǎn)一樣可被私人擁有，在憲法的權(quán)力憲章上有這樣的描述“沒有人能夠不通過法律程序剝奪個(gè)人的生命、自由和私有財(cái)產(chǎn)；私有財(cái)產(chǎn)不能在沒有得到適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臈l件下被剝奪”。因此，19世紀(jì)之前的美國(guó)城市發(fā)展基本上是依賴于自然資源的開發(fā)、是在缺乏規(guī)劃和政府控制的狀況下進(jìn)行的，由此導(dǎo)致了城市發(fā)展過程中出現(xiàn)城市空間秩序混亂、擁擠、不衛(wèi)生和由于無(wú)序造成的災(zāi)害。1893年，在芝加哥舉辦的哥倫比亞博覽會(huì)（Columbian Exposition）引發(fā)和推動(dòng)了美國(guó)的“城市美化運(yùn)動(dòng)”（City Beautiful Movement），帶動(dòng)了美國(guó)地方政府一系列的改革運(yùn)動(dòng)，如衛(wèi)生改革運(yùn)動(dòng)、保證城市開放空間運(yùn)動(dòng)、住房改革運(yùn)動(dòng)等，形成了許多影響至今的規(guī)劃制度。
1909年勃南（Daniel Hudson Burnham）編制的芝加哥總體規(guī)劃（The Chicago Plan）成為第一個(gè)美國(guó)城市的總體規(guī)劃。該規(guī)劃將芝加哥城區(qū)的用地性質(zhì)進(jìn)行了分類、將城市的公共空間進(jìn)行了劃分，同時(shí)確定了城市的道路網(wǎng)系統(tǒng)。規(guī)劃至今仍對(duì)芝加哥市的城市發(fā)展起著指導(dǎo)作用，其主要內(nèi)容為：
（1）芝加哥市沿密歇根湖劃出長(zhǎng)32公里、寬1公里的永久性公共綠地。在湖濱綠化帶中，有80-90%是公園，允許興建體育場(chǎng)、美術(shù)館和博物館等公共性建筑。
（2）城市道路交通系統(tǒng)以方格網(wǎng)鋪開。以東西向的Madison和南北向的State為中心，約200米一條路，1英里一條大街；45°角放射性的道路以前為快速路，1950年之后改成了高速公路。
（3）城市設(shè)計(jì)的景觀。海軍碼頭和天文臺(tái)分別從兩翼伸向密歇根湖。
（4）城市的商業(yè)和金融中心全部都在湖濱地帶。許多空間進(jìn)行了立交處理，考慮道路、停車以及通往湖邊公共綠地方式。
當(dāng)時(shí)美國(guó)的城市美化運(yùn)動(dòng)及城市規(guī)劃的動(dòng)機(jī)一是為了用城市建設(shè)來炫耀、同時(shí)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，二是企圖以政府有限的介入來協(xié)調(diào)對(duì)土地資源的使用，控制土地投資等資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)行為。在資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，各種社會(huì)勢(shì)力追求控制資源以謀取利潤(rùn)，城市土地作為有限的重要資源，成為各利益集團(tuán)爭(zhēng)奪的對(duì)象。土地投機(jī)，用地使用混亂，只顧個(gè)別企業(yè)的近利而置全體市民的長(zhǎng)期利益于不顧等弊病，迫使政府加以干預(yù)。因此，美國(guó)城市規(guī)劃是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而產(chǎn)生的。
美國(guó)城市規(guī)劃的實(shí)施在開始階段，地方政府通過運(yùn)用常規(guī)權(quán)力，主要是征稅和發(fā)行公債的權(quán)力，以保證對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目的資助。城市規(guī)劃是在基本沒有具體法律框架的狀況下開展的。1909年和1915年，聯(lián)邦最高法院在兩起訴訟案中，從維護(hù)社會(huì)公共利益和政府行使行政權(quán)力的角度出發(fā)，分別確認(rèn)了地方政府有權(quán)限制建筑物的高度和規(guī)定未來的土地用途而無(wú)須做出補(bǔ)償。
1916年紐約市通過了“區(qū)劃法規(guī)”（Zoning Regulation），該法規(guī)是美國(guó)最早對(duì)城市土地、包括對(duì)私用土地進(jìn)行土地分區(qū)管理的法規(guī)。區(qū)劃法規(guī)將城市的用地進(jìn)行分類，規(guī)定用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、公共服務(wù)設(shè)施和市政公用設(shè)施的要求。與其它法律法規(guī)一樣，區(qū)劃法規(guī)是平衡城市發(fā)展中各種利益需求的工具。隨后，土地管理的區(qū)劃法規(guī)在美國(guó)城市中得到了廣泛的推行，大多數(shù)城市都分別制定了自己的區(qū)劃法規(guī)。
三十年代至四十年代期間，由于美國(guó)遭受“經(jīng)濟(jì)大蕭條”和汽車工業(yè)時(shí)代來臨兩項(xiàng)重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷，美國(guó)的城市發(fā)展形勢(shì)、城市中心區(qū)的功能發(fā)生了巨大的變化，美國(guó)政府部門一反以往的政策，積極介入城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活動(dòng)。三十年代開始的“新政”（New Deal）通過了一系列的措施，如聯(lián)邦政府資助州和地方城市的規(guī)劃工作開展、州際高速公路系統(tǒng)規(guī)劃、創(chuàng)立國(guó)家資源規(guī)劃委員會(huì)，進(jìn)一步推動(dòng)了城市規(guī)劃的發(fā)展。
1949年美國(guó)聯(lián)邦政府頒布“住房法案”（Housing Act of 1949），在五十至六十年代美國(guó)聯(lián)邦政府以“城市更新”（Urban Renewal）政策介入城市發(fā)展和城市公共環(huán)境的改善，用資金補(bǔ)助來促成以住宅為主題城市中心區(qū)的改造。為消除城市經(jīng)濟(jì)空洞化，地方政府進(jìn)行了大量的公共改造工程、清理貧民窟以及開展住房建設(shè)計(jì)劃。在此過程中，地方政府為了獲得聯(lián)邦資助必須編制城市發(fā)展綜合規(guī)劃，由此推動(dòng)了美國(guó)城市規(guī)劃的進(jìn)一步發(fā)展。
六十年代美國(guó)聯(lián)邦政府資助地方政府的規(guī)劃項(xiàng)目包括土地使用、交通系統(tǒng)、城市未來發(fā)展趨勢(shì)研究、規(guī)劃的執(zhí)行等項(xiàng)目。其中土地使用涉及各種土地使用密度控制、商業(yè)區(qū)的種類及開發(fā)強(qiáng)度、工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、休憩區(qū)等發(fā)展規(guī)劃；規(guī)劃執(zhí)行包括重大建設(shè)資本投資運(yùn)作方案（ Capital Improvement Program）、土地使用分區(qū)管制規(guī)則（Zoning Ordinance）、土地細(xì)分規(guī)則（Subdivision Regulation）等。
進(jìn)入七十年代，美國(guó)城市的發(fā)展有經(jīng)歷了三個(gè)重要的社會(huì)進(jìn)程：其一，歷史保護(hù)的聲浪日益高漲；其二，環(huán)境保護(hù)意識(shí)加強(qiáng)；其三，由于1973年全國(guó)受到\"能源危機(jī)\"的沖擊后，產(chǎn)生的社會(huì)警覺和反應(yīng)行動(dòng)。這三者皆對(duì)城市規(guī)劃起了極大的影響，美國(guó)聯(lián)邦政府開始對(duì)環(huán)境問題重視，鼓勵(lì)城市規(guī)劃更多地考慮環(huán)境方面的問題。
發(fā)展到今日，美國(guó)的城市規(guī)劃工作已包涵了四個(gè)方面的內(nèi)容：城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃以及城市政策的設(shè)計(jì)和研究。美國(guó)各級(jí)政府，從聯(lián)邦政府、州政府到各城鎮(zhèn)，均設(shè)有城市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)：聯(lián)邦政府設(shè)有“住房和城市發(fā)展部”（HUD）；議會(huì)設(shè)有城市規(guī)劃委員會(huì)；行政部門有規(guī)劃局，規(guī)劃辦公室。美國(guó)城市規(guī)劃在經(jīng)歷了幾個(gè)階段的發(fā)展之后，逐步形成了一套完整的研究和工作方法。
二、美國(guó)城市規(guī)劃的行政管理
按美國(guó)憲法規(guī)定，在聯(lián)邦、州、市三級(jí)政府中，市政府擁有對(duì)用地管理直接控制權(quán)，因而擁有強(qiáng)有力的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)。美國(guó)城市管理機(jī)構(gòu)有多種組織形式，如議會(huì)-市長(zhǎng)制、委員會(huì)制和議會(huì)-行政長(zhǎng)官制等。
美國(guó)城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的中心工作有三項(xiàng)：一是編制綜合規(guī)劃并依法編制區(qū)劃法規(guī)和土地細(xì)分管理?xiàng)l款；二是管理城市用地使用的日常事務(wù)，審核建設(shè)項(xiàng)目，頒發(fā)用地許可證；三是利用聯(lián)邦政府住房和城市發(fā)展部提供的社區(qū)發(fā)展基金，從事社區(qū)建設(shè)、工業(yè)發(fā)展、職業(yè)培訓(xùn)等各種項(xiàng)目。由于美國(guó)大多數(shù)城市已經(jīng)進(jìn)入成年期，新開發(fā)區(qū)很少，因此，現(xiàn)在美國(guó)的城市用地規(guī)劃多屬修訂規(guī)劃，它們或是地區(qū)性的（如某市南部地區(qū)再發(fā)展規(guī)劃），或是局部性的（如市區(qū)衰退地段整治規(guī)劃），或是專題性的（如公交系統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃）。
芝加哥是美國(guó)城市中最早編制總體規(guī)劃的城市，因而芝加哥市的城市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)也比較齊全，在美國(guó)城市中比較具有代表性。
歷來芝加哥的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)分為兩個(gè)系統(tǒng)，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃局，主要職能是為中小企業(yè)提供幫助，促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易機(jī)會(huì)，制訂城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策；二是城市建設(shè)規(guī)劃局，主管城市建設(shè)用地規(guī)劃，制訂執(zhí)行規(guī)劃法規(guī)。
1990年，芝加哥市政府改組，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展局和城市規(guī)劃局合為一個(gè)局——規(guī)劃和發(fā)展局。該局下設(shè)九個(gè)處，涵蓋了過去兩個(gè)局的職能。它們分別是：
（1）社區(qū)發(fā)展處：提供、管理政府補(bǔ)貼，支持社區(qū)小型建設(shè)項(xiàng)目；提供市內(nèi)空地空房，供社區(qū)改建為低收入住房；制訂社區(qū)規(guī)劃，提供社會(huì)福利服務(wù)。
（2）區(qū)劃法規(guī)及中心區(qū)發(fā)展處：負(fù)責(zé)修訂《區(qū)劃法規(guī)》，監(jiān)督執(zhí)法狀況；審批建設(shè)項(xiàng)目，頒發(fā)用地許可證；編制中心區(qū)建設(shè)規(guī)劃。
（3）工業(yè)發(fā)展處：提供工業(yè)用地；提供政府補(bǔ)貼用以清除工業(yè)污染及重建新型工業(yè)項(xiàng)目，并促進(jìn)社區(qū)中小工業(yè)企業(yè)的發(fā)展。
（4）政策研究及長(zhǎng)期規(guī)劃處：制訂發(fā)展戰(zhàn)略政策，從事專題研究。
（5）地圖處：測(cè)繪、編制城市地圖；編制、修訂細(xì)分法規(guī)地圖；管理房屋編號(hào)系統(tǒng)。
（6）商業(yè)發(fā)展財(cái)政處：為中小企業(yè)提供貸款，以增加市區(qū)內(nèi)的就業(yè)機(jī)會(huì)；為工商企業(yè)提供財(cái)務(wù)、稅收咨詢。
（7）商業(yè)服務(wù)處：為各企業(yè)公司提供業(yè)務(wù)咨詢，包括組織國(guó)際貿(mào)易交流。
（8）歷史建筑保護(hù)處：以技術(shù)服務(wù)、稅收、貸款資助等方法促進(jìn)歷史地段及著名建筑物的保護(hù)。
（9）鄰里服務(wù)處：將全市分為七個(gè)分區(qū)，協(xié)助制訂分區(qū)規(guī)劃；提供補(bǔ)貼支持鄰里活動(dòng)項(xiàng)目。
以上九個(gè)處的職責(zé)，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城建規(guī)劃和政策制訂這四個(gè)方面的全部?jī)?nèi)容。
