第五章 行政領(lǐng)導

第一節(jié) 行政領(lǐng)導概述

一、領(lǐng)導的含義及其特點

1．領(lǐng)導的概念

領(lǐng)導是指領(lǐng)導者在一定的環(huán)境下，為實現(xiàn)既定目標，對被領(lǐng)導者進行指揮與統(tǒng)御的行為過程，即指領(lǐng)導活動。

領(lǐng)導是一種多層次、多領(lǐng)域的立體現(xiàn)象，可以從不同的視角進行不同的分類。按領(lǐng)導的權(quán)力基礎(chǔ)分類，有正式領(lǐng)導和非正式領(lǐng)導；按領(lǐng)導活動的層級分類，有高層領(lǐng)導、中層領(lǐng)導和基層領(lǐng)導；按領(lǐng)導活動的領(lǐng)域分類，可以把領(lǐng)導分為政治領(lǐng)導、行政領(lǐng)導和業(yè)務(wù)領(lǐng)導等。另外，作為名詞的領(lǐng)導是指領(lǐng)導者。

2．領(lǐng)導的特點

（1）領(lǐng)導是一個社會組織系統(tǒng)。這個系統(tǒng)由領(lǐng)導者、被領(lǐng)導者、環(huán)境三個要素構(gòu)成。領(lǐng)導者是在一定的組織體系中，處于組織、決策、指揮、協(xié)調(diào)和控制地位的個人和集體，在領(lǐng)導活動中，他們處于主導的地位。被領(lǐng)導者就是按照領(lǐng)導者的決策和意圖，為實現(xiàn)領(lǐng)導目標，從事具體實踐活動的個人和集團，他們構(gòu)成領(lǐng)導活動的主體，是實現(xiàn)預(yù)定目標的基本力量。領(lǐng)導者與被領(lǐng)導者的關(guān)系，就是權(quán)威和服從的關(guān)系。環(huán)境是獨立于領(lǐng)導者之外的客觀存在，是對領(lǐng)導活動產(chǎn)生影響的各種外部因素的總和。這三個要素缺一不可，它們相互結(jié)合，才能構(gòu)成有效的領(lǐng)導活動。

（2）領(lǐng)導是一個動態(tài)的行為過程。領(lǐng)導的三個要素表現(xiàn)為兩對基本矛盾：一是領(lǐng)導者與被領(lǐng)導者的矛盾；二是領(lǐng)導活動的主體與領(lǐng)導活動的客體的矛盾。領(lǐng)導者的“投入”要通過被領(lǐng)導者的行為效果“產(chǎn)出”，領(lǐng)導活動主體作用于客觀環(huán)境的過程，表現(xiàn)為客觀環(huán)境由“自在之物”不斷地轉(zhuǎn)化為“為我之物”的具體過程。

（3）領(lǐng)導是高層次的管理。高層次的管理是宏觀管理，主要處理帶有方向性、原則性的重大問題，獨立性較強，因此，把高層次的管理稱為領(lǐng)導。

（4）權(quán)威性。領(lǐng)導權(quán)威表現(xiàn)在領(lǐng)導者與被領(lǐng)導者的關(guān)系上，它既反映領(lǐng)導者的權(quán)力和威望，也反映被領(lǐng)導者對這種權(quán)力和威望的認可和服從。

3．“領(lǐng)導”與“管理”兩個范疇之間關(guān)系

（1）在廣義或外延層次上二者具有相等性。“領(lǐng)導”與“管理”長期“合二而一”使用，在“領(lǐng)導”一詞出現(xiàn)之前，其含義包括在“管理”之中。中國的“經(jīng)世治國”以及“修身、齊家、治國、平天下”之說中的“治國”就包含了“領(lǐng)導”。就是有了“領(lǐng)導”一詞之后， 人們還往往把二者當做同義語來使用。我國憲法明確規(guī)定：中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。這里，憲法強調(diào)的“工人階級領(lǐng)導”，其“管理”和“領(lǐng)導”是一脈相承的同義語。在現(xiàn)實活動中，存在著包括決策及其實施的領(lǐng)導，即廣義的領(lǐng)導；也存在包括決策執(zhí)行與決策制定的管理，即廣義的管理。很清楚，這里的廣義的領(lǐng)導與廣義的管理是一回事。換言之，在廣義層面上作比較，領(lǐng)導與管理是等同的，是一回事。

（2）在狹義上兩者具有本質(zhì)的差異性。從歷史發(fā)展來看，管理與領(lǐng)導的分化及人們對其本質(zhì)的認識是一個自然歷史過程。隨著社會活動規(guī)模的擴大和社會分工的發(fā)展，19世紀中期發(fā)生了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。20世紀初，泰羅提出計劃（管理）職能與執(zhí)行職能分開的科學管理，開創(chuàng)了人類社會管理的新紀元。隨著決策現(xiàn)象凸現(xiàn)，領(lǐng)導、管理、決策與執(zhí)行者四者相互關(guān)系的研究突出起來。人們在歸納研究中，發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導與決策聯(lián)系在一起，管理與執(zhí)行聯(lián)系在一起，逐漸形成了領(lǐng)導就是決策、管理就是對決策的執(zhí)行的觀念。開始認識到領(lǐng)導與管理各有不同的本質(zhì)內(nèi)涵，進而把它們相互區(qū)別開來，使人們的認識又進一步深化了。處在現(xiàn)時代的人們，不能只停留在管理與領(lǐng)導相同的認識上，要認識到不同的行為主體有不同的職責，從而把管理與領(lǐng)導區(qū)分開來。我國憲法對國務(wù)院十八項職權(quán)的規(guī)定中，在“領(lǐng)導”與“管理”的使用時，就有“領(lǐng)導”、“領(lǐng)導和管理”和“管理”的不同規(guī)定，這應(yīng)視為是這種區(qū)別、求異科學精神的體現(xiàn)。

（3）二者廣義和狹義的混合關(guān)系。平時所講的“領(lǐng)導是管理”和“管理是領(lǐng)導”，把二者連接在一起進行思維判斷是不妥的，因為違反同一律，產(chǎn)生邏輯混亂。可是分別作為獨立的命題，采取廣、狹組合模式，不僅是正確的，而且是下定義的重要方法。一般所說的“領(lǐng)導是管理”里的“領(lǐng)導”是屬于狹義的領(lǐng)導含義，因為僅指決策而言；而“管理”則為廣義的管理含義，因為它包含執(zhí)行決策和決策的制定。一般管理組織分為高、中、下三個層次， “領(lǐng)導是管理”的展開解釋則變成領(lǐng)導也是管理，不過不是一般的管理，而只是高層次的管理。同理，一般所說的“管理是領(lǐng)導”，“管理”僅指執(zhí)行而不包括決策制定，所以是狹義的管理；“領(lǐng)導”則是包括高層、中層、下層的整個組織系統(tǒng)，既有上層的決策制定，也有中、下層的組織與執(zhí)行，所以屬于廣義的范疇。所以“管理”也是“領(lǐng)導”，只不過不是一般的領(lǐng)導，而只是低層次的領(lǐng)導罷了。

二、行政領(lǐng)導的含義、特點、作用

1．行政領(lǐng)導的概念

行政領(lǐng)導是指在行政組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導者，依法行使行政權(quán)力，為實現(xiàn)一定的行政目標所進行的組織、管理、決策、指揮等活動。

2．行政領(lǐng)導的特點

行政領(lǐng)導是國家行政管理活動中的領(lǐng)導活動，它具有一般領(lǐng)導的共同特點，又有自身的特點。主要表現(xiàn)為：

（1）行政領(lǐng)導只是對“行政”的領(lǐng)導。在一定的行政環(huán)境中，為實現(xiàn)一定的行政目標，行政領(lǐng)導者依據(jù)法律，對納入行政活動的被領(lǐng)導者進行指揮與統(tǒng)御，從而保證國家行政權(quán)力的行使，有效地為組織和管理國家行政事務(wù)進行決策、指揮、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督。由此歸類，它一般不包括政務(wù)活動，而主要指事務(wù)活動。

（2）從行政領(lǐng)導活動方式的特性上講，行政領(lǐng)導的執(zhí)行性是它的明顯特點。在我國，國家權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)不屬于西方式的三權(quán)分立制，行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機構(gòu)。因此，行政機關(guān)必須在權(quán)力機關(guān)發(fā)出的指令下工作。對行政機關(guān)來講，它與權(quán)力機關(guān)的關(guān)系是：按權(quán)力機關(guān)的合法指示，依法行政；根據(jù)權(quán)力機關(guān)的合法要求；迅速組織人力資源與物力資源，提高工作效率，必須高效快捷地實現(xiàn)權(quán)力機關(guān)的工作意志。

（3）從行政領(lǐng)導活動的社會屬性來看，其具有鮮明的政治性。馬克思主義認為，政府機關(guān)是經(jīng)濟上占統(tǒng)治地位的階級，為實現(xiàn)其階級使命而建立的組織；政府機關(guān)依照體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志和利益的法律規(guī)定來進行活動，實現(xiàn)國家的統(tǒng)治職能。行政機關(guān)的使命是執(zhí)行國家權(quán)力機關(guān)的意志。國家機構(gòu)具有強烈的階級性，行政機關(guān)也不例外。社會主義國家的行政機關(guān)是人民的政府，主要通過大量的組織工作，來保證國家的安定團結(jié)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。因此，我國的行政領(lǐng)導者要講政治，提高社會主義政治覺悟，牢記為人民服務(wù)的宗旨，以服務(wù)員的態(tài)度為人民“行”好“政”。

3．行政領(lǐng)導在行政管理中的地位和作用

行政領(lǐng)導在行政管理中具有重要的地位和作用，具體表現(xiàn)為：

（1）行政領(lǐng)導是行政管理協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保證。行政管理本身是一個復雜的社會系統(tǒng)。為了保證系統(tǒng)內(nèi)行政活動的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，就需要行政領(lǐng)導的統(tǒng)一意志和統(tǒng)一指揮。隨著社會的發(fā)展和科技的進步，行政機構(gòu)日益龐大，涉及的領(lǐng)域越來越廣，日常行政事務(wù)日益復雜，行政人員不斷增加，統(tǒng)一意志和統(tǒng)一指揮的行政領(lǐng)導的必要性和重要性尤為突出。行政管理既有縱向?qū)哟蔚膮^(qū)別，又有橫向領(lǐng)域的劃分，形成統(tǒng)一的意志，實施統(tǒng)一指揮，是對所有行政管理的共同要求。

（2）行政領(lǐng)導貫穿于行政管理的全過程。一般而言，行政領(lǐng)導是推動他人去做，借助他人的智慧和力量來實現(xiàn)目標，這符合管理的特征。因此，行政領(lǐng)導是一種具有管理性質(zhì)的社會活動，行政管理過程與行政領(lǐng)導過程是交叉的。就具體過程看，行政管理是通過各環(huán)節(jié)連接起來的鏈條，其中主要環(huán)節(jié)有建立行政組織、選才用人、收集信息、確立目標、制定計劃、組織實施、檢查監(jiān)督、調(diào)節(jié)完善等。這實質(zhì)上是一個不斷制定和執(zhí)行政策的過程。決策即“出主意”。“出主意”、“用干部”是行政領(lǐng)導干部的根本職責，正是這兩種領(lǐng)導職責構(gòu)成了有效的行政管理活動，并貫穿于行政管理活動過程的始終。

（3）行政領(lǐng)導是行政管理成敗的關(guān)鍵。行政管理是由諸多因素構(gòu)成的大系統(tǒng)，每個因素都對行政管理產(chǎn)生影響。由于行政領(lǐng)導具有“統(tǒng)領(lǐng)”、“引導”的整體管理功能，尤其是行政決策規(guī)定了目標及達到目標的途徑和措施，因而成為行政行為的指南和準則。行政效能是由行政決策的效率決定的。要保證行政決策的高效能，不僅要提高效率，更要保證行政決策的正確方向。否則，方向錯了，效率愈高，損失愈大。正是這種決定作用，規(guī)定了擔負行政決策責任的行政領(lǐng)導，是整個行政管理活動成敗的關(guān)鍵。因此，正確認識行政領(lǐng)導的職、權(quán)、責，建立和完善科學的行政領(lǐng)導制度，掌握并運用科學的行政領(lǐng)導方法、方式和藝術(shù)，優(yōu)化行政領(lǐng)導者的素質(zhì)結(jié)構(gòu)，無不對行政管理效能產(chǎn)生決定性影響。

三、領(lǐng)導管理工作的專業(yè)化

1．領(lǐng)導管理工作專業(yè)化的含義

領(lǐng)導管理工作的專業(yè)化，是領(lǐng)導管理工作科學化的一個重要內(nèi)容，也是加速社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求。在西方，領(lǐng)導管理工作專業(yè)化經(jīng)歷了兩次專業(yè)的轉(zhuǎn)型：一次是“硬專家”轉(zhuǎn)行領(lǐng)導管理。在家長制行政領(lǐng)導管理時期，老板既是組織的所有者，也是組織的領(lǐng)導管理者，他是憑借著財產(chǎn)所有權(quán)和個人經(jīng)驗來領(lǐng)導管理組織的。隨著生產(chǎn)勞動專業(yè)化的出現(xiàn)和發(fā)展，領(lǐng)導管理工作從沒有專業(yè)知識的老板手里轉(zhuǎn)到生產(chǎn)技術(shù)高超、具有專業(yè)知識的“硬專家”身上。發(fā)生于20世紀中期美國的這種領(lǐng)導管理體制的演變，既實現(xiàn)了財產(chǎn)所有權(quán)與領(lǐng)導管理權(quán)的分離，也實現(xiàn)了領(lǐng)導管理工作的專門知識化，推動了生產(chǎn)力和社會生活各個方面的發(fā)展。由于生產(chǎn)社會化程度越來越高，企業(yè)規(guī)模越來越大，不能只靠精通某一門專業(yè)知識的“硬專家”去領(lǐng)導管理了，需要把領(lǐng)導管理作為相對獨立的專業(yè)活動，需要具有領(lǐng)導管理知識專長的職業(yè)“軟專家”擔任領(lǐng)導管理。這樣，以領(lǐng)導管理為職業(yè)的“軟專家”便應(yīng)運而生，實現(xiàn)了真正意義上的領(lǐng)導管理工作專業(yè)化，迎來了一個領(lǐng)導管理科學化的新時代。美國的泰羅和法國的法約爾，是這個時代的主要理論開創(chuàng)者。

上述西方經(jīng)歷幾代人完成的兩次專業(yè)化轉(zhuǎn)型，現(xiàn)在要在中國同一代人身上實現(xiàn)。黨的十一屆三中全會后，鑒于領(lǐng)導管理干部的極端重要性，在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央明確提出了“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”的干部隊伍建設(shè)的指導方針。在這個方針指引下，一大批德才兼?zhèn)浜蛯W有專長的知識分子走上了領(lǐng)導管理工作崗位，打破了長期以來單純以“政治掛帥”為標準選用領(lǐng)導管理干部而導致的“外行”領(lǐng)導“內(nèi)行”的局面。但是在具體執(zhí)行“專業(yè)化”方針的過程中，存在一定的局限，一般都是挑選本行業(yè)、本部門中德才兼?zhèn)涞臉I(yè)務(wù)骨干（甚至是業(yè)務(wù)尖子）來充任領(lǐng)導管理工作。這實際上類似于上述的西方企業(yè)行政領(lǐng)導體制演變中的“硬專家”轉(zhuǎn)行領(lǐng)導管理階段。雖然有許多具體區(qū)別，但都具備由業(yè)務(wù)內(nèi)行代替業(yè)務(wù)外行這個專業(yè)化的內(nèi)涵。其“業(yè)務(wù)”也有特指內(nèi)容，即任職單位的業(yè)務(wù)，并非領(lǐng)導管理工作業(yè)務(wù)。

領(lǐng)導管理工作和特殊領(lǐng)域的業(yè)務(wù)工作，是兩種不同的專業(yè)工作。在工作的對象上，領(lǐng)導管理工作的對象是人，而具體業(yè)務(wù)工作的對象既可能是人，也可能是財或物，或別的什么。在工作的方式上，領(lǐng)導管理工作是組織指揮別人去實施計劃目標，具體業(yè)務(wù)工作是靠躬行實踐去完成。在工作范圍上，領(lǐng)導管理工作是總攬全局，具體業(yè)務(wù)工作是微觀探密。在思維方式上，領(lǐng)導管理工作多為定性判斷，具體業(yè)務(wù)工作多為定量計算，如此等等。根據(jù)“一把鑰匙開一把鎖”的原則，具體業(yè)務(wù)尖子不等于領(lǐng)導管理的行家或里手。反之，也一樣。這里對于領(lǐng)導管理工作而言，具體業(yè)務(wù)的“內(nèi)行”卻轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導管理工作的“外行”。如果要把“內(nèi)行領(lǐng)導”原則貫徹到底，勢必要求上述走上領(lǐng)導管理工作崗位的原來的具體業(yè)務(wù)的內(nèi)行，再轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導管理工作的內(nèi)行，實現(xiàn)個人的第二次專業(yè)化（由領(lǐng)導管理者無專業(yè)業(yè)務(wù)知識到具有業(yè)務(wù)專長，再由具體業(yè)務(wù)專長轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓄I(lǐng)導管理工作專長）。

2．領(lǐng)導管理工作專業(yè)化的意義

準確地認識領(lǐng)導管理工作專業(yè)化有著重要的實際意義和理論意義。

（1）在領(lǐng)導管理工作實際方面，準確地認識領(lǐng)導管理工作專業(yè)化的意義

第一，領(lǐng)導管理工作健康發(fā)展的需要。像改革開放以前那樣，單純強調(diào)“政治第一”，以為政治好就能解決一切問題，搞“外行領(lǐng)導內(nèi)行”，那種排斥具體業(yè)務(wù)要求的領(lǐng)導管理工作帶來的損失，教訓極為深刻，我們不能讓其重演。我們一定要堅決貫徹“四化”方針，繼續(xù)把合乎條件的業(yè)務(wù)人才吸納進領(lǐng)導管理隊伍，提高領(lǐng)導管理隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)。但是，如果以為這樣做了，就等于領(lǐng)導管理工作專業(yè)化了，則會導致一種新型的“外行領(lǐng)導”的結(jié)果。套用解決具體業(yè)務(wù)的方法去解決領(lǐng)導管理工作，肯定不得要領(lǐng)，變成放空炮，那還有什么領(lǐng)導管理效能呢?再說，這種新“外行”是在“專業(yè)化”的美名下產(chǎn)生，因而還會有新的不良影響。

第二，糾正被扭曲的領(lǐng)導管理工作專業(yè)化標準，是科學選才用人的需要。將領(lǐng)導管理工作專業(yè)化等同于具體業(yè)務(wù)專業(yè)化，會把領(lǐng)導管理專業(yè)人才等同于專門業(yè)務(wù)人才，在選才用人標準上，難免出現(xiàn)“惟業(yè)務(wù)人才是舉”的片面性，導致業(yè)務(wù)專業(yè)水平越高的人，被選用的幾率越大。按這樣的思路去選用領(lǐng)導管理人才，其結(jié)果是不言自明的。還有一個由此而來的延伸問題。用業(yè)務(wù)專門人才等于領(lǐng)導管理人才的公式去組建班子，可能出現(xiàn)孤立考慮班子成員的具體業(yè)務(wù)知識的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，忽視了領(lǐng)導管理專項職能人員的專業(yè)素質(zhì)的優(yōu)化搭配，到頭來，組建起來的是一個單純的具體業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的班子，而不是兼顧（更說不上突出）領(lǐng)導管理專業(yè)的優(yōu)化群體。這兩種不同類型的班子對領(lǐng)導管理效能的制約性也是不言而喻的。

第三，有利于“崗上”的領(lǐng)導管理者專業(yè)素質(zhì)的提高。如果認為具體業(yè)務(wù)的專業(yè)化等于領(lǐng)導管理工作的專業(yè)化，那么，一些以具體業(yè)務(wù)優(yōu)勢走上領(lǐng)導管理崗位的業(yè)務(wù)人才，對自我可能做出欠正確的評價。由于缺乏在專業(yè)知識和能力方面的“換血”和“脫毛”的壓力，會有礙于其成為一個完全的領(lǐng)導管理者。

（2）在理論方面，準確地認識領(lǐng)導管理工作專業(yè)化有利于領(lǐng)導管理學科的建設(shè)和發(fā)展

從泰羅、法約爾創(chuàng)建科學管理伊始，領(lǐng)導管理科學迄今還不到一個世紀的歷史，在我國興起還不到20年。相對于傳統(tǒng)學科來說，她還年輕，學科基礎(chǔ)建設(shè)和全面繁榮的任務(wù)還很重，路子還長。而學科產(chǎn)生和發(fā)展的原動力在于社會領(lǐng)導管理實踐。毛澤東同志說：“科學研究的區(qū)分，就是根據(jù)科學對象所具有的特殊矛盾性。因此，對于某現(xiàn)象領(lǐng)域所特有的某一種矛盾的研究，就構(gòu)成某一門科學的對象。”專業(yè)化是科學化的基礎(chǔ)和前提，如果領(lǐng)導管理工作與其他具體業(yè)務(wù)工作是相等的，沒有什么專業(yè)特色和專業(yè)要求，它也就不可能成為具有特殊性的專門領(lǐng)域，領(lǐng)導管理科學也會因為失去特定的研究對象而不復存在了。當初建立就無根據(jù)，如今取消也合乎事理。就是人們用各種具體知識簡單地等同于領(lǐng)導管理專業(yè)知識，或機械相加拼湊成一個體系，勉強維持其存在，也終將因失去客觀特定對象而“壽終正寢”。

3．領(lǐng)導管理工作專業(yè)化的實現(xiàn)途徑

實現(xiàn)領(lǐng)導管理工作專業(yè)化的途徑是多種的。這里講的專業(yè)化，既不等同于任職單位業(yè)務(wù)知識的專業(yè)化，也不等同于領(lǐng)導管理學專業(yè)文憑化。關(guān)鍵是各級干部要樹立起實現(xiàn)第二個專業(yè)化的轉(zhuǎn)型意識，抓緊自學，接受各種培訓、進修，自覺地掌握領(lǐng)導管理理論與方法，注意總結(jié)提高，探求領(lǐng)導管理工作的固有規(guī)律，較快、較好地實現(xiàn)由具有某門知識與技術(shù)的“硬專家”領(lǐng)導管理，向具有戰(zhàn)略決策能力、組織指揮能力、教育與激勵能力及協(xié)調(diào)與控制能力等的“軟專家”領(lǐng)導管理的轉(zhuǎn)變，成為“雙內(nèi)行”（具體業(yè)務(wù)內(nèi)行、領(lǐng)導管理內(nèi)行）的新型專業(yè)人才，出色地完成所擔負的領(lǐng)導管理工作任務(wù)。這種自身新的專業(yè)化和工作新的佳績的二者“互推”，表明第二個專業(yè)化是必要的和可行的。

第二節(jié) 行政領(lǐng)導者的職位、職權(quán)和責任

一、行政領(lǐng)導者的職位

1．行政領(lǐng)導者職位的含義

行政領(lǐng)導者的職位是指國家權(quán)力機關(guān)或國家人事行政部門根據(jù)法律與行政規(guī)程，按規(guī)范化程序選擇或任命行政領(lǐng)導者擔任的職務(wù)和賦予其應(yīng)履行的責任。職務(wù)和責任是構(gòu)成行政領(lǐng)導者職位的兩個不可缺少的要素。只有擔任了某一職務(wù)，才負有與其相應(yīng)行政部門的工作指揮與統(tǒng)御權(quán)；而擔任某一行政領(lǐng)導職位的人，就負有對該組織的領(lǐng)導責任。

2．行政領(lǐng)導者職位的特點

（1）職位是以“事”為中心確定下來的。這一特點決定了行政人員，尤其是行政領(lǐng)導者必須圍繞輕重緩急不同的行政事務(wù)開展工作，必須以處理各種事務(wù)的高效率來推動工作任務(wù)的完成。

（2）職位的設(shè)置有數(shù)量的規(guī)定性。職位數(shù)量的確定要遵循最低數(shù)量的原則。因此，職位的設(shè)置，一要避免因人設(shè)事，官職重復；二要避免職權(quán)劃分不當，所設(shè)官員權(quán)限不明，交叉管理。

（3）職位本身具有相對的穩(wěn)定性。這一特點表明行政領(lǐng)導者職位有法定性，即按法律規(guī)定的職位，既不能隨意增設(shè)，也不能隨意廢除；還表明某一職位上的行政領(lǐng)導人擔任職務(wù)與責任的時間長短、主次對職位本身不構(gòu)成影響。

二、行政領(lǐng)導者的職權(quán)

1．行政領(lǐng)導者職權(quán)的含義

法定的與職位相當?shù)男姓��?quán)力，就是行政領(lǐng)導者的職權(quán)。行政領(lǐng)導者的職權(quán)，是其行使指揮與統(tǒng)御過程的支配性影響的實質(zhì)條件。同時，職權(quán)不僅意味著行政領(lǐng)導者具有從事一定行為的可能性，而且意味著必須從事這千行為，否則就構(gòu)成失職。因此，職權(quán)對行政領(lǐng)導者來說，既是他們的權(quán)利，又是他們的義務(wù)，職權(quán)是權(quán)利與義務(wù)的共同表現(xiàn)。

2．行政領(lǐng)導者的職權(quán)與職位的關(guān)系

（1）從職權(quán)的特點來看。第一，職權(quán)是與職位聯(lián)系在一起的。職權(quán)是由職位衍生出來的，職位的性質(zhì)決定職權(quán)的性質(zhì)，某一行政領(lǐng)導職位相應(yīng)地有某種數(shù)量規(guī)定的工作任務(wù)、工作指標、工作績效，職權(quán)與職位均與個人因素無關(guān)。第二，職權(quán)與職位有對稱關(guān)系。職權(quán)的大小與職位的高低、責任的輕重須相適應(yīng)。任意擴大職權(quán)，即為濫用權(quán)力；隨意失職失權(quán)，即為瀆職行為。第三，職權(quán)是法律認可與確認的權(quán)力。它一方面要約束行政領(lǐng)導者的思想與行為，另一方面又要確保這種權(quán)力的穩(wěn)定性，使其不能以任何形式進行私人性的轉(zhuǎn)讓。任何行政領(lǐng)導者都應(yīng)以有效的工作，即最少的投入、最大的產(chǎn)出來保證自己行使權(quán)力的正當性、合理性與有效性。

（2）從職權(quán)的范圍來看。行政職權(quán)是有限度的權(quán)力，它由國家權(quán)力機關(guān)因社會公共管理分工的不同而進行功能性劃分，并由國家依據(jù)劃分作出授予，被授予者需對權(quán)力有明確的認識，從而掌好權(quán)、用好權(quán)。行政領(lǐng)導的權(quán)限范圍包括人事權(quán)、物權(quán)（即對物質(zhì)資源的配置與使用權(quán)）、財權(quán)、組織權(quán)。

三、行政領(lǐng)導者的責任

1．行政領(lǐng)導者責任的含義

行政領(lǐng)導者被賦予一定的職位而有了一定的名位，被賦予一定的權(quán)力而有了一定的支配性影響，但二者都不是沒有相應(yīng)約束的。在一定職位上的領(lǐng)導者就必須承擔一定的責任。因此，行政領(lǐng)導者的責任是指行政領(lǐng)導者違反其法定的義務(wù)所引起的必須承擔的法律后果。

2．行政領(lǐng)導者責任的內(nèi)容

行政領(lǐng)導者的責任有多方面的內(nèi)容，主要由政治、工作、法律三個層面構(gòu)成。

（1）政治責任即領(lǐng)導責任，是指行政領(lǐng)導者因違反特定的政治義務(wù)或沒有做好分內(nèi)之事而導致的政治上的否定性后果，以及所應(yīng)受到的譴責與制裁。這種政治上的否定性后果意味著其喪失了行使政治權(quán)力的資格，意味著其不再是政府行政權(quán)力的行使者。

（2）工作責任是指行政領(lǐng)導者自己的崗位責任，即行政領(lǐng)導者擔任某一職務(wù)所應(yīng)承擔的義務(wù)和應(yīng)負的責任。

（3）法律責任是指行政領(lǐng)導者在行政管理活動過程中因違反法律規(guī)范所應(yīng)承擔的法律后果或應(yīng)負的責任。

四、行政領(lǐng)導的權(quán)威

1．行政領(lǐng)導權(quán)威的含義

行政領(lǐng)導的權(quán)威是指建立在法定規(guī)范或領(lǐng)導者自身人格魅力基礎(chǔ)之上的對領(lǐng)導對象的影響力。它是領(lǐng)導權(quán)力與自身風格的綜合反映，對領(lǐng)導活動的效果具有重要作用或影響。

2．行政領(lǐng)導權(quán)威的意義

由于現(xiàn)代科學技術(shù)的迅猛發(fā)展，一方面，社會分工進一步細化，社會經(jīng)濟成分、經(jīng)濟利益呈現(xiàn)多元化趨勢；另一方面，更需要舉國上下協(xié)調(diào)—致，統(tǒng)一思想，統(tǒng)一目標，為實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉目標，共同努力奮斗。這無疑更需要行政領(lǐng)導權(quán)威的統(tǒng)領(lǐng)。無論是實行某項改革方案，還是進行某項重點項目的建設(shè)，無數(shù)人的密切合作是絕對必要的。堅強有力的行政領(lǐng)導權(quán)威，是我們多元利益整合，調(diào)動一切積極因素，保障整個中華民族長遠利益和根本利益，實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的重要保證。

在管理決策高度科學化、現(xiàn)代化的社會實踐中，肩負廣泛社會管理職能的各級行政領(lǐng)導，不僅需要科學的、現(xiàn)代化的決策和管理水平，而且需要具有堅強有力的權(quán)威性�？茖W管理是統(tǒng)一意志、高度規(guī)范化、系統(tǒng)化的管理，是強調(diào)行動統(tǒng)一、步調(diào)一致、整體協(xié)同配合的管理，行政領(lǐng)導權(quán)威就是實施這種管理的核心和首腦。

3．維護行政領(lǐng)導權(quán)威的原則

（1）維護行政領(lǐng)導的權(quán)威，首先決定于黨中央、國務(wù)院的權(quán)威。鄧小平指出，建設(shè)四個現(xiàn)代化，“如果沒有中央的權(quán)威，就辦不到。各顧各，相互打架，相互拆臺，統(tǒng)一不起來。誰能統(tǒng)一?中央!”有了中央的權(quán)威，從特區(qū)開放、沿海開放，到沿江開放、沿邊開放，中西部改革開放的全面推進才能得以實現(xiàn)；有了中央的權(quán)威，改革開放的社會主義方向才能得以堅持，安定團結(jié)的政治局面才能得到保證；有了中央的權(quán)威，多元利益才能協(xié)調(diào)，共同富裕的目標才能得到實現(xiàn)；有了中央的權(quán)威，領(lǐng)導我們事業(yè)的核心中國共產(chǎn)黨才能高度的團結(jié)統(tǒng)一，具有旺盛的戰(zhàn)斗力和凝聚力。因此，維護中央的權(quán)威是形成、維護和不斷強化我國當代行政領(lǐng)導權(quán)威的靈魂。

（2）維護行政領(lǐng)導的權(quán)威，還必須加強組織紀律。要形成一個下級服從上級、全黨及地方政府服從中央的高效的領(lǐng)導體制，該集中的要集中，否則至少要耽誤時間。對那些或明或暗拒不貫徹執(zhí)行黨和國家的各項方針政策的，對那些只顧局部利益不顧全局利益的，對那些有令不行、有禁不止的，對那些謊報虛報、報喜不報憂、欺上瞞下的，對那些搞小山頭、搞特殊化、為小集團謀利益的不良現(xiàn)象，必須堅決禁止，以保證行政領(lǐng)導體系的堅強有力，這樣才能形成整個行政領(lǐng)導系統(tǒng)的權(quán)威。

（3）維護行政領(lǐng)導的權(quán)威，必須在各層次領(lǐng)導集體內(nèi)部加強團結(jié)，密切配合，并形成一個堅強的領(lǐng)導核心。任何一個領(lǐng)導集體都要有一個核心，沒有核心的領(lǐng)導是靠不住的。緊密團結(jié)的行政領(lǐng)導集體既可增強領(lǐng)導活動的生機與活力，又可防止個人專斷。而行政領(lǐng)導集體的核心，則是領(lǐng)導集體科學地、有序地開展工作的保證。有了團結(jié)的行政領(lǐng)導集體和堅強的行政領(lǐng)導核心，更有利于執(zhí)行民主集中制，正確地處理好民主與集中的關(guān)系。在充分發(fā)揚民主的同時，能夠有效地集中，強調(diào)服從，形成權(quán)威。實踐證明，在高度民主基礎(chǔ)上的高度集中，使行政領(lǐng)導集體更加堅強有力。

（4）維護行政領(lǐng)導的權(quán)威必須與維護國家法律的權(quán)威統(tǒng)一起來。依法行政是國家管理的重要原則，也是行政領(lǐng)導活動必須遵循的原則。我國憲法和法律是代表和維護全國人民的根本利益的，這和行政領(lǐng)導活動的宗旨與為人民服務(wù)是完全一致的。因此，在行政領(lǐng)導活動中，任何有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究甚至以權(quán)代法的行為，都是極其有害的。它不僅破壞了社會主義法制體系，也有損于行政領(lǐng)導權(quán)威。人民往往以法制標準來分析評價行政領(lǐng)導行為。與法規(guī)體系相悖的領(lǐng)導行為必然會脫離群眾，遭到人民群眾的抵制。

（5）維護行政領(lǐng)導的權(quán)威必須建立科學有序的權(quán)力分配體系，做到合理放權(quán)。權(quán)力過于集中，統(tǒng)得過死，就會使行政領(lǐng)導系統(tǒng)失去活力。這在傳統(tǒng)管理時期是有過極為深刻的教訓的。必須充分發(fā)揮地方、部門、集體、個人的主動性、積極性和創(chuàng)造性，這樣才能形成目標一致、上下配合、整體協(xié)調(diào)而又充分發(fā)揮各方面活力的領(lǐng)導系統(tǒng)，團結(jié)和組織全國人民不斷推進我國的現(xiàn)代化建設(shè)。

第三節(jié) 行政領(lǐng)導制度

行政領(lǐng)導制度從整體上說可以劃分為三個層次：一是從根本上制約行政活動的制度安排；二是足以保障領(lǐng)導者個人可以與組織協(xié)調(diào)行動的制度，以使領(lǐng)導者個人的能量與組織的能量最大限度地發(fā)揮；三是足以保證日常行政領(lǐng)導活動順利開展的制度性措施，使行政活動富有成效，不致無的放矢。根據(jù)這三個不同的層次，我們重點研究幾種主要的行政領(lǐng)導制度。

一、民主集中制

1．民主集中制的含義

民主集中制是民主制和集中制有機結(jié)合的一種制度。就民主制而言，是指在國家生活中，人民群眾當家作主，有權(quán)以不同方式積極參加有關(guān)國家大政方針、重大決策和法律的討論，參加對國家事務(wù)、經(jīng)濟和文化事務(wù)及社會事務(wù)的管理，充分體現(xiàn)人民參政議政的民主權(quán)利。一切國家機關(guān)及其工作人員必須對人民負責，受人民監(jiān)督，這是我國社會主義本質(zhì)的體現(xiàn)。就集中制而言，堅持在高度民主基礎(chǔ)上實行高度集中，實行少數(shù)服從多數(shù)、個人服從組織、下級服從上級、全黨服從中央，這是建立全黨和全國的正常秩序，實現(xiàn)集中統(tǒng)一和行動上的一致的基本保證。民主和集中是相輔相成、互相制約、不可分割的有機統(tǒng)一體。

2．民主集中制的主要內(nèi)容

民主集中制是我國根本的行政領(lǐng)導制度。我國憲法把民主集中制作為人民民主專政國家政權(quán)的組織原則和國家的根本領(lǐng)導制度確立下來，具體表現(xiàn)為：（1）全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表，都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督；（2）國家行政機關(guān)、司法機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督；（3）中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。民主集中制的領(lǐng)導制度貫穿于各級行政領(lǐng)導的全部實踐活動中，是社會主義根本制度的直接體現(xiàn)，它決定和影響著其他行政領(lǐng)導制度，其他行政領(lǐng)導制度是民主集中制領(lǐng)導制度的具體化，是由其決定和衍生出來的；其他具體的行政領(lǐng)導制度，離開了民主集中制，就難以實現(xiàn)和發(fā)揮作用。

二、集中領(lǐng)導、個人分工負責與行政首長負責制

1．集體領(lǐng)導與個人分工負責制的含義

（1）集體領(lǐng)導是集體決策、共同負責的制度。對重大問題，由領(lǐng)導集團全體成員通過討論，作出決策和決定，一經(jīng)決定，必須共同遵守。實行集體領(lǐng)導，對重大問題表決時，應(yīng)堅持少數(shù)服從多數(shù)的原則，不能個人或少數(shù)人說了算，不同意見可以保留，但必須服從多數(shù)人的意見和集體決定。在集體領(lǐng)導中，行政首長必須正確地使用最終的決定權(quán)和否定權(quán)，應(yīng)當在集體意見的基礎(chǔ)上決定或否定，而不是以個人意志為轉(zhuǎn)移。行政領(lǐng)導集團內(nèi)各個成員要分清職責，根據(jù)各自職責和工作任務(wù)，分工合作，不能互相推諉。

（2）個人分工負責制就是行政領(lǐng)導集團內(nèi)各成員為執(zhí)行集體領(lǐng)導的意志而密切配合，各司其職，各盡其責。這是保證集體領(lǐng)導實現(xiàn)的一項重要措施。個人分工負責的工作，是集體領(lǐng)導工作的組成部分，分工不分家，既要分工，又要配合，做到權(quán)責統(tǒng)一。

2．集體領(lǐng)導與個人分工負責制的關(guān)系

集體領(lǐng)導和個人分工負責是辯證的統(tǒng)一，是不可偏廢或分割的。集體領(lǐng)導是個人分工負責的前提，個人分工負責是集體領(lǐng)導的基礎(chǔ)。集體領(lǐng)導的決策是個人分工負責的方向、目標，個人分工負責是集體領(lǐng)導意志實現(xiàn)的途徑。離開集體領(lǐng)導的個人分工負責就是無政府主義和自由主義；離開個人分工負責的集體領(lǐng)導，只能是“清談館”。堅持集體領(lǐng)導與個人分工負責相結(jié)合，就要反對個人說了算和不敢負責的官僚主義傾向。

3．行政首長負責制

集體領(lǐng)導與個人分工負責制的具體形式就是行政首長負責制。行政首長負責制足相對于委員會制而言的，是民主集中制和集體領(lǐng)導與個人分工負責制相結(jié)合制度的一種具體形式。它是指重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長定奪，具體的日常行政事務(wù)由行政首長決定，行政首長獨立承擔行政責任的一種行政領(lǐng)導制度。我國憲法、國務(wù)院組織法、地方各級人民政府組織法都明確規(guī)定我國實行行政首長負責制，這種制度是建立在發(fā)揮集體作用基礎(chǔ)之上的，是同集體領(lǐng)導相結(jié)合的行政首長負責制。

三、日常的具體行政領(lǐng)導制度

日常的行政領(lǐng)導制度是根本的行政領(lǐng)導制度在實際執(zhí)行中的具體化。從行政活動主體的雙向性，即從行政領(lǐng)導者的角度和行政活動的參與者的角度來研究日常的具體行政領(lǐng)導制度，可以發(fā)現(xiàn)，日常的具體行政領(lǐng)導制度可以表現(xiàn)為三個層面：領(lǐng)導與群眾關(guān)系問題；領(lǐng)導與領(lǐng)導之間的上下級與內(nèi)部關(guān)系問題；領(lǐng)導班子內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)問題。

1．處理行政領(lǐng)導者與行政活動參與者關(guān)系的制度

這種制度是行政領(lǐng)導的民主原則最直接的要求和體現(xiàn)。由于行政領(lǐng)導者在這種制度安排中，處于權(quán)力掌握者、政策決定者的地位。因此，他們應(yīng)當主動加強與行政活動參與者的聯(lián)系，想方設(shè)法收集群眾的意見、建議，了解群眾的愿望、要求，以求最廣泛地征集到行政活動的社會反應(yīng)，從而獲得最有力的社會心理支持，以保證行政活動的參與者以高昂的熱情始終活躍于行政活動的過程之中。加強與群眾聯(lián)系的方法有多種，有接待日制度、對話制度、咨詢制度、信訪制度、通報制度、評議制度等。只不過需要特別強調(diào)的是，這些具體制度必須有助于解決具體問題，是常設(shè)而不是臨時應(yīng)急性的，否則，只能取得暫時性的效果。

2．上下級行政領(lǐng)導者之間聯(lián)系的制度

要使行政活動有序、有效地開展，既需要各種客觀條件，更需要各級別的行政領(lǐng)導者的有效配合。在上者，能夠發(fā)出正確的行政指令或行政禁令；在下者，能夠令行禁止。上下相互配合，共同支持，才能優(yōu)化行政行為。而最有利于提高行政效果的上下級聯(lián)系制度的原則是統(tǒng)一意志、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一行動。統(tǒng)一的前提條件：一是對行政領(lǐng)導的共同使命——提高行政效率、增強合作意識、提高社會效率、提高社會效益、實現(xiàn)行政目的有共同的認識；二是對對方都抱著尊重的態(tài)度。上級尊重下級，就是要保護他們工作的創(chuàng)新性、自主性，從而激發(fā)下級的工作熱情，提高效率；下級尊重上級，就是要服從上級發(fā)出的合理的行政指令，并加以創(chuàng)造性的執(zhí)行。這樣，借助于通報征詢、報告請示、檢查反饋等具體制度，就可以保證行政領(lǐng)導上下級之間親密無間的合作關(guān)系，共同致力于優(yōu)化行政活動的事業(yè)。

3．協(xié)調(diào)行政領(lǐng)導班子內(nèi)部關(guān)系的制度

行政領(lǐng)導班子內(nèi)部關(guān)系的協(xié)調(diào)狀況如何，對整個行政管理活動及其結(jié)果有很大影響。這種內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)的制度包括以下方面：

（1）行政領(lǐng)導班子要有搞好行政管理的共識。如果行政領(lǐng)導班子成員都有搞好行政管理的共識，都能理智地相互配合而不是相互拆臺，就有可能搞好行政領(lǐng)導工作。

（2）行政領(lǐng)導班子應(yīng)主要依靠公開的、合理的制度安排來協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系。

（3）行政領(lǐng)導班子應(yīng)以工作成績和客觀效率來衡量自身的行政工作效果，評估各自的工作績效，并以此作為協(xié)調(diào)行政領(lǐng)導班子成員的客觀準則。只有這樣，才能進一步密切彼此關(guān)系，通力合作，逐步通過辦公會議制度、集體學習制度和民主生活會等多種形式的制度安排，收到更理想的行政活動效果。

第四節(jié) 行政領(lǐng)導的方法、方式和藝術(shù)

一、行政領(lǐng)導方法的含義

行政領(lǐng)導方法是指行政領(lǐng)導者在行政活動過程中，為實現(xiàn)行政領(lǐng)導目標而采取的各種手段、辦法和程序的總和。行政領(lǐng)導方法可以分為兩類：（1）領(lǐng)導制度所要求的具有廣泛制約力與影響力的根本方法；（2）提高工作效率的具體可變的方法，這種方法隨著時間和條件的變化而改變，又稱為行政領(lǐng)導方式和藝術(shù)。

二、根本的行政領(lǐng)導方法

1．實事求是的方法

（1）實事求是方法的含義。實事求是既是我們黨的思想路線，也是我國行政領(lǐng)導的最基本的思想方法、工作方法。鄧小平同志指出：實事求是，一切從實際出發(fā)，理論聯(lián)系實際，堅持實踐是檢驗真理的標準，這就是我們黨的思想路線。

（2）實事求是方法的內(nèi)容。堅持和運用實事求是的方法，必須做到以下幾點：

第一，一切從實際出發(fā)，反對主觀主義�？陀^實際是行政領(lǐng)導發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、作出決策和制定計劃的基本依據(jù)。只有真正認識客觀事物的本來面目，才能從中引出正確的方針、政策、方法。

第二，發(fā)揮主觀能動性。行政領(lǐng)導者必須勤于思索，將獲得的豐富的感性材料進行去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的改造制作，從中找出事物內(nèi)部的規(guī)律性。

第三，堅持用實踐檢驗和發(fā)展真理。通過實踐檢驗，判定從“實事”出發(fā)求得的“是”，是“是”還是“非”，把被證明為“是”的認識，循著實踐、認識、再實踐、再認識的規(guī)律逐步提高、完善，在實踐的基礎(chǔ)上不斷實現(xiàn)主觀與客觀的具體的、歷史的統(tǒng)一。

2．群眾路線的方法

（1）群眾路線方法的含義。一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去的群眾路線，是實現(xiàn)黨的思想路線、政治路線、組織路線的根本工作路線。群眾路線科學地解決了領(lǐng)導和群眾的關(guān)系，是行政領(lǐng)導者的根本領(lǐng)導方法。

（2）群眾路線方法的內(nèi)容。堅持和運用這個方法，必須做到：

第一，虛心向群眾學習，有事和群眾商量，把群眾的智慧、經(jīng)驗和意見集中起來，從而實施正確的行政領(lǐng)導。

第二，領(lǐng)導骨干與廣大群眾相結(jié)合。行政領(lǐng)導者任何時候都必須深入群眾，依靠群眾，善于發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和使用領(lǐng)導骨干，并依靠他們團結(jié)處于中間狀態(tài)的多數(shù)群眾，熱情幫助少數(shù)后進群眾。

第三，一般號召與個別指導相結(jié)合。行政領(lǐng)導必須善于宣傳群眾、組織群眾，向群眾指明奮斗目標。同時，進行蹲點試驗，取得經(jīng)驗以指導全局。

3．矛盾分析的方法

（1）矛盾分析方法的含義。矛盾分析方法就是運用辯證唯物主義對立統(tǒng)一原則去分析事物。學會分析矛盾，養(yǎng)成分析矛盾的習慣，是做好行政領(lǐng)導工作的重要保證。

（2）矛盾分析方法的內(nèi)容。矛盾分析的方法主要包括以下幾方面：

第一，要具體問題具體分析。具體問題具體分析是馬克思主義活的靈魂。行政領(lǐng)導者必須堅持對事物的主要矛盾與矛盾的主要方面、矛盾的不同性質(zhì)以及解決矛盾的不同方法進行具體分析，凡事從實際出發(fā)，因地、因時制宜，防止和反對“一刀切”、“一風吹”、“一個模式”等簡單化的做法。

第二，要全面地看問題，學會“彈鋼琴”和抓關(guān)鍵。事物內(nèi)部的各要素及事物之間，都處于相互關(guān)聯(lián)、相互制約、相互作用的發(fā)展狀態(tài)。行政領(lǐng)導者必須全面地、系統(tǒng)地和發(fā)展地思考問題，處理矛盾，防止和反對片面性。

第三，要創(chuàng)造條件，做好矛盾的轉(zhuǎn)化工作。行政領(lǐng)導者必須善于從各方面創(chuàng)造有利條件，使矛盾朝著正確的方向轉(zhuǎn)化。

三、行政領(lǐng)導方式

1．行政領(lǐng)導方式的含義

行政領(lǐng)導方式是領(lǐng)導方法的一種表現(xiàn)，是在領(lǐng)導過程中領(lǐng)導者、被領(lǐng)導者及其作用對象相結(jié)合的形式。如陳云同志所說，領(lǐng)導方式的中心問題是正確處理上下級關(guān)系。

2．幾種主要的領(lǐng)導方式

可以從不同的角度對行政領(lǐng)導方式進行分類。從行政領(lǐng)導的工作側(cè)重點的角度進行劃分，行政領(lǐng)導方式可劃分為以事為中心式、以人為中心式、人事并重式；從行政領(lǐng)導者作用于行政人員的方式角度進行劃分，行政領(lǐng)導方式可劃分為強制式、說服式、激勵式、示范式。

（1）重人式、重事式與人事并重式的行政領(lǐng)導方式

這是按行政領(lǐng)導活動的側(cè)重點對行政領(lǐng)導方式所作的分類：重人式致力于建立和諧的人際關(guān)系和寬松的工作環(huán)境，以人為中心進行行政領(lǐng)導活動。重事式注重行政組織的目標、任務(wù)的完成和效率的提高，以事為中心進行行政領(lǐng)導活動。人事并重式則既關(guān)心人，也注重工作，做到關(guān)心人與關(guān)心事的辯證統(tǒng)一。關(guān)心人，才能調(diào)動人的積極性；關(guān)心工作，才能使每個人都有明確的責任和奮斗目標。顯然，應(yīng)該提倡人事并重式的領(lǐng)導方式。

重人式、重事式與人事并重式的行政領(lǐng)導方式的劃分并非絕對的，其運用也并非單一、不變的。行政領(lǐng)導者應(yīng)根據(jù)其素質(zhì)、能力以及客觀環(huán)境、工作性質(zhì)、領(lǐng)導對象等條件，確定以某種方式為主，并輔以其他方式。

（2）強制式、說服式、激勵式、示范式的行政領(lǐng)導方式

1）強制式。行政領(lǐng)導中的強制性，是組織行為中經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)象。這是由現(xiàn)代社會組織的特性決定的�，F(xiàn)代行政組織作為現(xiàn)代社會組織的一種，為了能使本組織的意志統(tǒng)一、行動一致、效率提高，務(wù)必要求本組織成員遵守組織的規(guī)章制度。為此，行政領(lǐng)導者需要發(fā)出行政指令來約束或引導行政人員的言行。而行政指令具有明顯的強制色彩。這種強制，又直接以懲罰為外在特征。一個行政領(lǐng)導者，要善于運用行政指令來規(guī)劃和指揮行政人員和行政活動的參與者，保證他們不違反行政指令，保證他們服從自己的權(quán)威，并借此保證最低限度的行政效率。

2）說服式。強制總是有限度的，而且容易引起下屬的逆反心理，行政領(lǐng)導務(wù)必慎用。行政領(lǐng)導經(jīng)常使用的領(lǐng)導方式，應(yīng)是說服式的。說服，包括勸告、誘導、啟發(fā)、勸諭、商量、建議等易于領(lǐng)導者和群眾雙向溝通的方式。溝通的意義是明顯的：有利于貫徹行政領(lǐng)導者的領(lǐng)導方略；有利于上下級達成共識和建立共同的情感以及加強上下級協(xié)同工作的愿望，優(yōu)化人力資源，以較少數(shù)量而較高質(zhì)量的人力投入，贏得更高的行政績效。

3）激勵式。這是一種最直接服務(wù)于提高領(lǐng)導效能的領(lǐng)導方式。它是行政領(lǐng)導者使用物質(zhì)或精神的手段激發(fā)下屬的工作積極性，以達到?jīng)Q策目標的推進型領(lǐng)導方式。根據(jù)組織行為學的啟示，對組織中的成員進行不同方式的激勵，有利于提高他們的工作積極性，從而提高工作效率。激勵的方式，大致可以區(qū)分為普遍激勵和特殊激勵兩種。普遍激勵，在對象上是針對組織中所有成員的，在方式上包括改善工作條件和提高工作報酬。由于普遍激勵屬于行政領(lǐng)導者使用的經(jīng)常性工作方式，因此還必須要有特殊激勵，才能收到激發(fā)積極性和提高工作效率的作用。特殊激勵的對象是那些工作積極、態(tài)度端正、成效顯著、貢獻較大的人員，對他們予以特殊的精神與物質(zhì)獎勵，既可以促使他們產(chǎn)生更大熱情，還可以產(chǎn)生榜樣效應(yīng)，從而激發(fā)其他工作人員的積極性。

4）示范式。領(lǐng)導者是一個組織的象征。他們的精神面貌、行為方式、工作方式、工作動機、價值觀念乃至個人趣味，對本組織的人員都會產(chǎn)生明顯的或潛移默化的影響。因此， 良好的領(lǐng)導方式，當然包括領(lǐng)導者本人對自己領(lǐng)導形象的塑造。而最有益于塑造良好的領(lǐng)導形象的方式，莫過于身體力行，身先士卒。一個行政領(lǐng)導人能夠吃苦在前，享受在后，本身就是對本組織成員以高昂的熱情投入工作的無聲號召。同時，一個領(lǐng)導者足智多謀、果斷堅韌，也可能為組織成員提供解決工作難題的多種思路和工作方法，從而使投入工作的物流加快，人力資本無形中增長，效率自然也就提高了。

四、行政領(lǐng)導藝術(shù)

1．行政領(lǐng)導藝術(shù)的含義與分類

行政領(lǐng)導藝術(shù)是行政領(lǐng)導者領(lǐng)導方法的個性化、藝術(shù)化，是行政領(lǐng)導者在工作中結(jié)合普遍經(jīng)驗和個人體會而形成的，它屬于行政領(lǐng)導方法中創(chuàng)造性、隨機性、權(quán)變性較強的部分。行政領(lǐng)導藝術(shù)對行政績效的影響是通過它本身所具有的超規(guī)范和非模式化途徑達到的，是通過行政領(lǐng)導對偶發(fā)性的特殊情況的藝術(shù)化處理而獲得的，是將個人經(jīng)驗與科學規(guī)則有機結(jié)合為領(lǐng)導方法而達成的。行政領(lǐng)導藝術(shù)的類型，從范圍影響上進行區(qū)分，可劃分為總體性、局部性、專業(yè)性的領(lǐng)導藝術(shù)；從領(lǐng)導事務(wù)的類型上進行區(qū)分，可劃分為授權(quán)藝術(shù)、用人藝術(shù)、運時藝術(shù)、處事藝術(shù)。

2．行政范圍影響意義上的行政領(lǐng)導藝術(shù)

（1）把握好總體性的領(lǐng)導藝術(shù)，即善于洞察形勢，抓住有利時機，利用良好機遇，是行政領(lǐng)導有效工作的基本要求。掌握好局部性的領(lǐng)導藝術(shù)，則可以在正確處理整體與局部關(guān)系的基礎(chǔ)上，提高工作效率。

（2）專業(yè)性的領(lǐng)導藝術(shù)。它是各級各類行政領(lǐng)導需要結(jié)合自己的工作實際加以把握和運用的。因為，任何一個領(lǐng)導，只有對自己所從事專業(yè)的領(lǐng)導工作了如指掌，靈活機動地調(diào)動各種有利因素，才可能對本部門、本組織的各項工作加以及時的安排，對各類問題加以及時的解決，才能不耽誤正常工作的運作，確保工作的高效率。

3．行政領(lǐng)導事務(wù)類型意義上的領(lǐng)導藝術(shù)

（1）授權(quán)藝術(shù)。授權(quán)就是上級授予下級一定的權(quán)力和責任，使其在一定范圍內(nèi)有處理問題的自主權(quán)。授權(quán)藝術(shù)，可以使行政領(lǐng)導者“分身有術(shù)”、“事半功倍”。因為通過授權(quán)留責、適度放權(quán)、視能授權(quán)、逐級授權(quán)、授權(quán)追蹤（即授權(quán)后的監(jiān)督）等授權(quán)方式，可以激發(fā)下屬的責任心、上進心，可以促使他們以責任人的身份去全權(quán)全責地處理問題，從而提高績效。

（2）用人藝術(shù)。用人藝術(shù)，主要講究人盡其才，這是商效率利用人力資源的必然要求。“知人善任”是用人藝術(shù)的基本要領(lǐng)。行政領(lǐng)導要了解下屬、知其短長、以誠相待、用長避短、用養(yǎng)結(jié)合、合理激勵、獎勵有度，以達到提高工作效率和績效的目的。

（3）處事藝術(shù)。行政領(lǐng)導者每天都有大量亟待處理的事務(wù)。干好領(lǐng)導工作，忠于職守，專心本業(yè)，統(tǒng)籌安排，學會“彈鋼琴”，等等，是行政領(lǐng)導者處事的要則。

（4）運時藝術(shù)。運時藝術(shù)，既包括領(lǐng)導者對自己本職工作事務(wù)處理的時間安排，也包括他對本組織內(nèi)各類事務(wù)處理的時限的了解和運籌。運時藝術(shù)的原則是：自覺形成時間意識，合理安排時間消耗比例，善于把握高效率的黃金時間段，能夠利用各種有利因素，延長內(nèi)在時間，從而提高時間使用效率。

第五節(jié) 行政領(lǐng)導者的素質(zhì)結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化

一、行政領(lǐng)導者的素質(zhì)

1．行政領(lǐng)導者素質(zhì)的含義

素質(zhì)一詞最早見于生理學，指的是人的神經(jīng)系統(tǒng)和感覺器官上的先天特點，其后又被人們用來泛指事物本來具有的內(nèi)在特征。所謂領(lǐng)導者素質(zhì)有雙重含義：首先，是指構(gòu)成領(lǐng)導者的各種內(nèi)在要素，即使領(lǐng)導者之所以成為領(lǐng)導者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由這些因素綜合而形成的本質(zhì)性能力，亦即領(lǐng)導能力。它們是領(lǐng)導者任職的內(nèi)在根據(jù)和條件，統(tǒng)稱為領(lǐng)導者素質(zhì)。其次，還指這些要素、能力的現(xiàn)實狀態(tài)，即發(fā)展程度或?qū)嶋H水平。也就是說，領(lǐng)導者素質(zhì)同時又是一個發(fā)展的動態(tài)概念，用以描述和揭示現(xiàn)實領(lǐng)導者的實際狀態(tài)、水平和差距。領(lǐng)導者素質(zhì)與先天遺傳的生理、心理特點有關(guān)，受它們的影響與制約，但主要是后天社會實踐中自身努力的結(jié)果。

領(lǐng)導者素質(zhì)理論是當前人們談?wù)撟疃嗟脑掝}。從最一般的理論概括層面上，人們見解最一致、歧義最少的，是從眾所周知的政治、思想、道德、文化、能力、身體等方面去論述領(lǐng)導者素質(zhì)，這也是時代的共識。但這種研究一旦超越定性和理論描述而進入定量和實證分析領(lǐng)域，成為人文科學和自然科學共同研究的對象時，分歧立刻產(chǎn)生，專家學者在很多方面難以取得共識，許多觀點尚有待于足夠的實證材料支持。所以，領(lǐng)導者素質(zhì)看似一個簡單、容易的問題，實則是理論研究的一個熱點和難點問題。

2．行政領(lǐng)導者素質(zhì)的重要性

公共行政領(lǐng)域運作和發(fā)展的活力，歸根結(jié)底取決于其工作人員，特別是公共行政部門領(lǐng)導者的素質(zhì)。要建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的公共行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊伍，素質(zhì)建設(shè)是其中的重要問題，領(lǐng)導者素質(zhì)尤其是重中之重。

領(lǐng)導者素質(zhì)理論是管理科學的基礎(chǔ)理論，也是管理科學自20世紀產(chǎn)生以來始終研究探討的問題。素質(zhì)理論認為，領(lǐng)導績效的優(yōu)劣與領(lǐng)導者自身的素質(zhì)高低有關(guān)，而領(lǐng)導者自身素質(zhì)高低也必然成為制約領(lǐng)導者權(quán)力大小的條件，即構(gòu)成權(quán)力要素，或曰權(quán)力資本。因此，一位領(lǐng)導者，特別是優(yōu)秀的領(lǐng)導者應(yīng)具備什么樣的素質(zhì)，如何據(jù)此去識別、選拔和培訓領(lǐng)導者，領(lǐng)導者本人怎樣據(jù)此有意識地發(fā)展自己，是素質(zhì)理論的核心內(nèi)容。

3．行政領(lǐng)導者素質(zhì)的特點

領(lǐng)導者素質(zhì)具有時代性、層次性的突出特點。

所謂時代性，是說一代之治有一代之才，不同的歷史時期和不同的任務(wù)，對領(lǐng)導者素質(zhì)有不同的要求。領(lǐng)導者的素質(zhì)有穩(wěn)定性的一面，一經(jīng)形成，便相對穩(wěn)定地發(fā)揮作用，又處在不斷變化之中，這也是時代性的表現(xiàn)。這種變化可以是積極的、上行的，也可以是消極的、下行的，如公共行政領(lǐng)域存在的領(lǐng)導者素質(zhì)急劇蛻變的“59歲現(xiàn)象”，就是下行變化的突出表現(xiàn)。

所謂層次性，是說對處于不同層級、肩負不同責任的領(lǐng)導者，對其素質(zhì)要求也是不同的。如美國學者羅伯特·卡茨認為領(lǐng)導者必備三種技能：技術(shù)技能（專業(yè)業(yè)務(wù)能力）、人際技能（處理人際關(guān)系能力）、概念技能（分析和決策能力）。如果把領(lǐng)導者分為低、中、高三個層次，那么三種技能的結(jié)構(gòu)比例依次為：低階層——47：35：18，中階層——27：42：31，高階層——18：35：47。公共行政領(lǐng)導者一步步向上升遷時，他對技術(shù)技能的需求將會逐漸降低，而對于概念技能的需求程度則會急劇上升。一位高階層的公共行政領(lǐng)導者若想發(fā)揮最高的效能，就必須具備良好的概念技能。

二、行政領(lǐng)導者個人素質(zhì)結(jié)構(gòu)

1．政治素質(zhì)

這是社會主義行政領(lǐng)導干部特別要強調(diào)的素質(zhì)。具體內(nèi)容包括：

（1）要有堅定正確的政治方向。這在社會主義初級階段最集中的體現(xiàn)，就是堅持“一個中心，兩個基本點”的基本路線，高舉鄧小平理論的偉大旗幟，不斷開創(chuàng)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面。

（2）要有全心全意為人民服務(wù)的思想境界。在社會主義社會，各級行政領(lǐng)導者都是人民的公仆，要自覺地貫徹執(zhí)行黨的群眾路線，傾聽群眾呼聲，關(guān)心群眾疾苦，盡心盡力地為群眾排憂解難。

（3）要有廉潔奉公的政治道德。行政領(lǐng)導者握有權(quán)力，由于舊的思想影響和社會主義體制本身不夠完善，行政領(lǐng)導者必須充分認識到自己的責任和義務(wù)，加強自身的修養(yǎng)，弘揚正氣，抵制各種誘惑。

2．知識素質(zhì)

合理優(yōu)化的知識結(jié)構(gòu)，是行政領(lǐng)導干部必備的基本條件，也是提高行政領(lǐng)導水平的重要環(huán)節(jié)�，F(xiàn)代行政領(lǐng)導者既要具有較寬的知識面，懂得和運用馬克思主義基本理論、一般基礎(chǔ)科學文化知識、社會主義市場經(jīng)濟理論知識、現(xiàn)代科學技術(shù)知識和法律知識，同時也要具有從事本職工作所必需的業(yè)務(wù)知識和現(xiàn)代領(lǐng)導與管理知識，成為掌握業(yè)務(wù)知識與領(lǐng)導知識的“雙內(nèi)行”，從而適應(yīng)整個知識系統(tǒng)既高度分化又高度綜合的發(fā)展趨勢及其客觀要求，做到博與專的統(tǒng)一。

3．能力素質(zhì)

能力是知識的發(fā)揮和運用。能力素質(zhì)主要包括創(chuàng)新能力與綜合能力。

（1）創(chuàng)新能力的具體要求。行政領(lǐng)導者多從事非常規(guī)性的面向未來的工作，創(chuàng)新能力是最基本的能力素質(zhì)要求。其具體內(nèi)容有：洞察力。這是一種敏銳、迅速、準確地抓住事物要害的直覺能力。勤于實踐和思考，有助于培養(yǎng)這種能力。預(yù)見力。這是一種超前地把握事態(tài)發(fā)展的能力，它以對事物發(fā)展的正確認識和對現(xiàn)實性與可能性關(guān)系的辯證分析為基礎(chǔ)。決斷力。這是一種迅速作出選擇，形成方案的能力。缺乏果斷的意志就不可能有任何創(chuàng)新。推動力。這是一種激勵下級實現(xiàn)創(chuàng)新意圖的能力。通常表現(xiàn)為領(lǐng)導者的感染力、吸引力、凝聚力、號召力、影響力，以及個人魅力。應(yīng)變力。這是一種在事物發(fā)展的偶然性面前善于隨機處置的快速反應(yīng)能力，是創(chuàng)新能力的一個重要表現(xiàn)。

（2）綜合能力的具體要求。綜合能力是行政領(lǐng)導者的又一基本能力要素。因為領(lǐng)導工作是一種“統(tǒng)領(lǐng)各方”的工作。“各方”既包括各組織、機構(gòu)、系統(tǒng)，各種利益和力量，也包括各種知識、信息、情況等。綜合能力有以下一些內(nèi)容：信息獲取能力。在信息社會中，信息占有量的多少，成為領(lǐng)導行為成敗的決定性因素之一。領(lǐng)導者必須充分掌握有關(guān)信息，才能作出正確的決策。知識綜合能力。從科學發(fā)展來看，現(xiàn)代科學的一個重要發(fā)展趨勢是學科的高度分化和高度綜合。行政領(lǐng)導者不僅應(yīng)掌握多學科的知識，而且要對各門學科的相互聯(lián)系有所認識，這樣才能管理好高度專業(yè)化的各種組織機構(gòu)及其活動。利益整合能力。隨著現(xiàn)代化程度的提高，利益多元化是一個值得注意的發(fā)展趨勢。行政領(lǐng)導者要把分散的甚至有沖突的利益要求整合為利益共識，并據(jù)此制定政策。組織協(xié)調(diào)能力。行政領(lǐng)導者的一項重要工作是要保證系統(tǒng)內(nèi)的各要素處于良好的配合狀態(tài)，以獲得高一層次的整體合力。這就要求領(lǐng)導者要具備組織協(xié)調(diào)能力。它在本質(zhì)上是一種將各種分散的積極性綜合在一起的能力。

4．心理素質(zhì)

從個體心理素質(zhì)角度來看，心理素質(zhì)主要包括氣質(zhì)、性格、意志等幾個主要方面。因此，作為一個行政領(lǐng)導者，更應(yīng)具備這些心理素質(zhì)。具體表現(xiàn)為：

（1）敢于決斷的氣質(zhì)。任何決策都是有時效性要求的。在對客觀事物充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，行政領(lǐng)導者應(yīng)有不失時機地、勇敢果斷地處理問題的熱情與氣魄。

（2）競爭開放型的性格。競爭在某種意義上說就是奮力爭先。領(lǐng)導者應(yīng)有敢為天下先、善于爭先的品格。領(lǐng)導者要與各種人打交道，要隨時處理各種矛盾。這決定了行政領(lǐng)導者要有開放的心態(tài)，寬闊的胸襟，公道正派的作風，團結(jié)眾人一起去不懈地競爭。

（3）堅忍不拔的意志。開拓創(chuàng)新，難免遭受挫折、失敗。只有具備不怕挫折與失敗而百折不撓的毅力，才能經(jīng)得起各種風浪的考驗。因此，意志堅強是行政領(lǐng)導者必備的條件之一。

三、行政領(lǐng)導班子素質(zhì)結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化

1．合理的靜態(tài)結(jié)構(gòu)

行政領(lǐng)導班子是一個有機的整體，從靜態(tài)意義上說，其素質(zhì)結(jié)構(gòu)包括四個方面：

（1）年齡結(jié)構(gòu)。這是指行政領(lǐng)導班子由不同年齡合理構(gòu)成的最佳的年齡結(jié)構(gòu)。它是根據(jù)不同的領(lǐng)導層次，由老年、中年和青年干部按合理的比例構(gòu)成的綜合體。就我國目前情況來看，優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)主要是解決領(lǐng)導班子年輕化問題，但要注意不能走極端，不能片面地理解為青年化。

（2）知識結(jié)構(gòu)。這是指行政領(lǐng)導班子應(yīng)有較高的文化知識水平，還要強調(diào)各類人才的合理搭配。只有將各種“專才”很好地組合，構(gòu)成整體的“全才”或“通才”，才能勝任綜合而復雜的行政領(lǐng)導工作。因此，配備行政領(lǐng)導班子應(yīng)將具有不同專長的人有機地結(jié)合，以形成既有較寬的知識面，又有精深的專門知識的立體知識結(jié)構(gòu)。

（3）智能結(jié)構(gòu)。這是指行政領(lǐng)導班子內(nèi)不同智能的合理構(gòu)成。人的智能結(jié)構(gòu)是有差異的。在優(yōu)化行政領(lǐng)導班子素質(zhì)結(jié)構(gòu)時，應(yīng)根據(jù)這種智能的差異，讓具有不同智能類型的行政領(lǐng)導個體組合到領(lǐng)導班子中來，形成高智能的、多才多藝的整體。

（4）氣質(zhì)結(jié)構(gòu)。這是指行政領(lǐng)導班子成員在不同氣質(zhì)類型方面的合理構(gòu)成。人的氣質(zhì)可劃分為膽汁質(zhì)、多血質(zhì)、粘液質(zhì)、抑郁質(zhì)四類，它們各有特點。在行政領(lǐng)導班子的氣質(zhì)結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)注意不同類型氣質(zhì)的互補，以求得領(lǐng)導班子的多功能化和高效能化。

2．合理的動態(tài)結(jié)構(gòu)

領(lǐng)導班子的動態(tài)結(jié)構(gòu)，是指在動態(tài)領(lǐng)導過程中，行政領(lǐng)導班子所形成的合力，包括合力關(guān)系和合力狀態(tài)。

（1）合力關(guān)系。從一般意義上說，能夠進入高層領(lǐng)導集團的人，都是素質(zhì)較高、形象較好的領(lǐng)導者。但領(lǐng)導集團的整體素質(zhì)并不等于領(lǐng)導成員素質(zhì)的機械相加之和，而取決于各成員在領(lǐng)導活動中能否形成良性互補、互動的合力關(guān)系。這種良性互補的合力關(guān)系主要表現(xiàn)為：

第一，經(jīng)驗、閱歷的互補關(guān)系。在領(lǐng)導集團面臨新的壓力和挑戰(zhàn)的時候，在個體領(lǐng)導成員之間，形成良好的經(jīng)驗和閱歷互補關(guān)系，可以增強領(lǐng)導集團克服困難的信心和能力。

第二，專業(yè)知識和能力的互補關(guān)系。當領(lǐng)導集團遇到重大的非程序性決策時，對決策方案的選擇能力，取決于領(lǐng)導成員的知識和能力素質(zhì)。只有在領(lǐng)導成員知識和能力素質(zhì)形成良好的互補關(guān)系時，才能最大限度地擴大領(lǐng)導者的有限理性，提高集團領(lǐng)導者的決策能力。

第三，品德互動關(guān)系。古語云：“近朱者赤，近墨者黑。”在領(lǐng)導活動中，領(lǐng)導成員的人品、道德素質(zhì)是相互作用、相互影響的互動關(guān)系，主要包括道德互動和責任互動。如果多數(shù)領(lǐng)導成員能夠廉潔自律、勇于負責，就可以對個別領(lǐng)導成員形成一定的威懾力，而每個成員都能廉潔自律、勇于負責，就可以使領(lǐng)導集團樹立廉潔奉公、向人民負責的良好形象。

（2）合力狀態(tài)。在領(lǐng)導活動中，衡量一個領(lǐng)導集團素質(zhì)的高低，主要看以下幾個方面：

第一，團結(jié)合作能力。團結(jié)合作是領(lǐng)導集團的生命線，是實現(xiàn)組織目標的可靠保證。不團結(jié)是領(lǐng)導集團素質(zhì)的腐蝕劑，會給整個管理組織造成更加復雜緊張的關(guān)系和巨大的內(nèi)耗，嚴重的可以毀掉組織發(fā)展的一切努力。沒有團結(jié)，就沒有合作，合作是建立在團結(jié)基礎(chǔ)之上的。

第二，科學決策和處理復雜事務(wù)的能力。正確而科學的決策，是領(lǐng)導集團的首要任務(wù)�？匆粋�集團領(lǐng)導者素質(zhì)的高低，主要是看它能不能有效地進行科學決策，決策質(zhì)量的高低直接關(guān)系到整個組織的生死存亡。同時，還要看領(lǐng)導集團對突發(fā)事件的反應(yīng)能力和處理復雜事務(wù)的能力，這些能力狀況，直接決定領(lǐng)導集團乃至整個組織的社會形象。

第三，社會動員與社會統(tǒng)御的能力。能否有效地動員群眾參與決策，執(zhí)行決策和參與管理，是集團領(lǐng)導者領(lǐng)導能力的集中體現(xiàn)，是樹立領(lǐng)導形象的最有效的途徑。社會動員能力和社會統(tǒng)御能力是相輔相成的關(guān)系，兩者不可偏廢。只有動員能力，沒有統(tǒng)御能力，就會在領(lǐng)導活動中失去控制，導致社會混亂；而只強調(diào)“統(tǒng)御”，不注意動員群眾，就不可能獲得群眾的支持和有效地動員社會的力量和資源，使即使正確的決策，也無法有效地執(zhí)行。

第四，清除積弊和開拓進取的能力。任何領(lǐng)導活動都不可避免地帶來一些弊端，而這些弊端積累到一定程度，必須加以清除。一個素質(zhì)較高的領(lǐng)導集團，能夠及時發(fā)現(xiàn)和正視這些弊端，并不斷地解剖自己，銳意改革，積極進取。