第六章行政決策

節(jié) 行政決策概述

一、什么是行政決策

決策是人類社會所特有的現(xiàn)象，是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。我國早在先秦時(shí)期，就出現(xiàn)了“決策”一詞，例如，在《韓非子·孤憤》中有“智者決策于愚人，賢士程行于不肖”之說；楚漢相爭時(shí)代，韓信就戰(zhàn)爭戰(zhàn)略問題提出過有名的“決策向東，爭權(quán)天下”的思想。不過，現(xiàn)代管理學(xué)意義上的“決策”一詞及其理論的形成，則是在20世紀(jì)中葉發(fā)軔于美國，由“Decision—making”一詞翻譯來的。決策是人們就需要解決的問題所作的行為設(shè)計(jì)和抉擇過程。決策有私人決策和公共決策（行政決策）兩種基本類型。

作為決策的一種基本類型，行政決策（Administrative Decision-making）是行政主體為履行行政職能所作的行為設(shè)計(jì)和抉擇過程，它是公共組織特別是政府部門在處理國家政務(wù)和社會公共事務(wù)過程中所作出的決定。公共組織針對社會生活中存在的或正在發(fā)生的問題作出決策，并轉(zhuǎn)化成相關(guān)的公共項(xiàng)目，通過調(diào)動(dòng)各種組織機(jī)構(gòu)，調(diào)配各種社會資源，運(yùn)用各種功能手段，達(dá)到問題的的發(fā)展。行政決策具有不同于其他決策的如下特點(diǎn)：

（1）行政決策主體的特定性。與其他決策不同，只有具有行政權(quán)的組織和個(gè)人才能成為行政決策的主體。我國憲法和法律規(guī)定，行政權(quán)由行政機(jī)關(guān)行使。行政機(jī)關(guān)之外的某些國家機(jī)關(guān)和社會組織，依照憲法、法律規(guī)定或授權(quán)，具有一定的行政權(quán)后，亦可成為行政決策的主體。

（2）行政決策內(nèi)容的廣泛性。由于行政管理的范圍和對象極其廣泛，行政決策的內(nèi)容也非常廣泛。它包括國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育以及社會生活等各個(gè)方面的重大事務(wù)，即除國家法律另有規(guī)定之外的一切社會公共事務(wù)，都需通過行政決策加以解決。而其他決策，如企業(yè)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體的行政決策等，其內(nèi)容主要限于各自的內(nèi)部事務(wù)，一般不涉及整個(gè)國家和社會范圍的事務(wù)。

（3）既定行政決策的權(quán)威性。行政決策體現(xiàn)的是國家的意志和國家的利益，是依據(jù)黨的路線、方針、政策和國家法律而制定，以國家權(quán)力為后盾，以行政方式作用于社會的，具有強(qiáng)制力。因此，既定的行政決策不僅對行政組織的內(nèi)部成員，而且對各級行政組織管理范圍內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和個(gè)人都具有約束力，表現(xiàn)出一定的權(quán)威性。在行政管理過程中，行政決策的構(gòu)成一般需要三個(gè)具體條件：基于決策問題的需求而產(chǎn)生一定的目標(biāo)；為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而提出的多項(xiàng)行動(dòng)方案；不同的行動(dòng)方案及其具體實(shí)施所達(dá)到的不同結(jié)果。

二、行政決策的類型

1．依據(jù)行政決策主體地位的不同，可分為國家決策和地方?jīng)Q策

國家決策是由中央政府作出的決策，凡制定全國統(tǒng)一的有關(guān)行政管理的方針、政策、行政管理法規(guī)，處理全國性的和對于國家具有戰(zhàn)略意義的重大問題，以及其他只適宜由中央統(tǒng)一處理的行政管理問題，都只能由中央政府作出決策。�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對其管轄范圍內(nèi)的地方性行政管理問題作出的決策，則屬于地方?jīng)Q策。

2．依據(jù)行政決策涉及問題的規(guī)模和影響不同，可分為戰(zhàn)略決策、戰(zhàn)役決策和戰(zhàn)術(shù)決策

戰(zhàn)略決策是指帶有全局性、方向性和原則性的重大決策，其涉及的范圍廣泛，影響深遠(yuǎn)。戰(zhàn)役決策是為戰(zhàn)略決策所制約并為之服務(wù)的局部性或階段性決策，是戰(zhàn)略決策的延續(xù)和指令化。戰(zhàn)術(shù)決策則是有關(guān)具體方法和步驟的技術(shù)性問題的決策。

3．依據(jù)決策條件和決策對象所處狀態(tài)的不同，可分為確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策和不確定型決策

確定型決策是指面臨確定的條件和環(huán)境，各不同方案的結(jié)果也是確定的，因而可按要求從中選出方案的決策。風(fēng)險(xiǎn)型決策是指在面臨不可控狀態(tài)的同時(shí)，在所擬定的各種方案中，不同方案在不可控因素的作用下可能出現(xiàn)不同的結(jié)果，但各種方案結(jié)果出現(xiàn)的概率可以預(yù)測，因而決策結(jié)果就帶有一定的風(fēng)險(xiǎn)。不確定型決策所處的條件和狀態(tài)與風(fēng)險(xiǎn)型決策相似，不同的只是各種方案在未來將出現(xiàn)哪一種結(jié)果的概率不能預(yù)測，因而結(jié)果不確定。

4．依據(jù)決策目標(biāo)的要求不同，可分為最優(yōu)決策和滿意決策

最優(yōu)決策是指追求理想條件下的最優(yōu)目標(biāo)的決策。滿意決策則是指在現(xiàn)實(shí)條件下求得滿意目標(biāo)的決策。由于行政管理內(nèi)容的廣泛性和目標(biāo)的復(fù)雜性，最優(yōu)目標(biāo)實(shí)際上是無法實(shí)現(xiàn)的。因此，行政決策通常都是滿意決策，即相對“最優(yōu)決策”，在現(xiàn)實(shí)條件下力求選擇決策方案。

5．依據(jù)決策行為采取的方式不同，可分為程序化決策和非程序化決策

程序化決策也稱例行決策、常規(guī)決策、重復(fù)性決策，一般用來解決重復(fù)出現(xiàn)、有一定常規(guī)可循的問題，是可按程序化步驟行事的決策。非程序化決策是對偶然發(fā)生、出現(xiàn)的、沒有現(xiàn)成規(guī)范可遵循，只能通過創(chuàng)造性思維活動(dòng)解決的決策行為。

此外，依據(jù)決策目標(biāo)的數(shù)量不同，可分為單目標(biāo)決策和多目標(biāo)決策；依據(jù)決策方法不同，可分為經(jīng)驗(yàn)決策和科學(xué)決策；依據(jù)決策進(jìn)程不同，可分為一次性決策、漸進(jìn)性決策和追蹤決策等。

三、行政決策的基本原則

1．信息原則

行政信息是行政決策的基礎(chǔ)，在通常情況下，決策的科學(xué)性、正確性是和信息成正比的，信息越及時(shí)、準(zhǔn)確、全面，決策思維就越具有深度和廣度。決策過程實(shí)際上也是一個(gè)信息的收集、加工和變換的過程。信息原則對決策的要求是要建立和健全信息通道，并利用外腦來提高對信息的收集、分析和處理能力。

2．預(yù)測原則

任何行政決策都是對未來行動(dòng)所作的一種設(shè)想，是在事情發(fā)生之前的一種預(yù)先分析和抉擇，具有明顯的預(yù)測性。現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會生活各方面的急劇變化和激烈競爭，更要求運(yùn)用科學(xué)的預(yù)測，高瞻遠(yuǎn)矚，了解行政決策對象的發(fā)展趨勢、時(shí)空條件、影響后果等，從定性、定量、定時(shí)、概率等各方面作綜合預(yù)測，才可能減少和避免決策失誤。

3．系統(tǒng)原則

由于行政決策對象本身就具有系統(tǒng)性的特點(diǎn)，行政決策主體在制定和實(shí)施行政決策時(shí)，應(yīng)注意決策對象所處的整個(gè)系統(tǒng)及其相關(guān)系統(tǒng)的相關(guān)環(huán)節(jié)，并以系統(tǒng)的思維方式和決策體制來對整體與局部、內(nèi)部條件與外部條件、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益、主要目標(biāo)和次要目標(biāo)的相互關(guān)系和相互作用加以系統(tǒng)綜合分析。

4．可行原則

決策是為了實(shí)施，要實(shí)施就得具備決策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)條件�？尚行栽瓌t對行政決策的要求是要在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上通過認(rèn)真的分析比較，對決策實(shí)施的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間和技術(shù)等各方面都要予以保證，防止盲目和負(fù)面決策。有時(shí)在現(xiàn)實(shí)條件不完全具備的情況下，還要經(jīng)過努力積極創(chuàng)造出條件，使決策真正可行。

5．擇優(yōu)原則

決策總是在幾個(gè)方案中進(jìn)行選擇。只有一種方案的“霍布森選擇”是難以作出決策的。決策要追求優(yōu)化和滿意，就必須要優(yōu)化目標(biāo)，并提出必備數(shù)量的備選方案，通過比較和篩選后，從若干個(gè)方案中篩選或綜合出滿意的實(shí)施方案。

6．動(dòng)態(tài)原則

任何系統(tǒng)都是變化發(fā)展的，決策對象總是隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展而處于不斷變化之中，一項(xiàng)決策的制定、執(zhí)行、修改也是一個(gè)長期的動(dòng)態(tài)過程。為此，一開始決策時(shí)就要富于遠(yuǎn)見，能適應(yīng)未來的發(fā)展，并留有適當(dāng)?shù)挠嗟�。在決策實(shí)施時(shí)也要注意信息反饋，隨時(shí)檢查驗(yàn)證，當(dāng)決策與客觀情況不相適應(yīng)時(shí)要及時(shí)調(diào)整，必要時(shí)還要進(jìn)行追蹤決策，對決策作根本性的修正。

四、行政決策在行政過程中的地位與作用

1．行政決策是行政管理過程的首要環(huán)節(jié)和各項(xiàng)管理職能的基礎(chǔ)

決策是行動(dòng)的先導(dǎo)，行政管理實(shí)施中遇到的各種需要采取行動(dòng)加以解決的問題，都首先依賴于行政決策。同時(shí)，行政管理的各項(xiàng)職能都是為實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)服務(wù)的，各項(xiàng)職能本身也都有需要采取行動(dòng)的問題，有各自相關(guān)的決策。因此，行政決策又貫穿于行政管理的各個(gè)方面和行政管理的整個(gè)過程，任何行政管理活動(dòng)都離不開行政決策。

2．行政決策是行政領(lǐng)導(dǎo)的基本職能和重要技能

在行政管理過程中，行政領(lǐng)導(dǎo)處于管理的核心地位，承擔(dān)著行政管理的多項(xiàng)職能，在這些職能中，主要的職能又是行政決策職能。同時(shí)，行政決策又是行政領(lǐng)導(dǎo)的重要技能，因?yàn)樾姓�領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)在很大程度上是以其行政決策水平來衡量的，行政領(lǐng)導(dǎo)的層次越高，其所擔(dān)負(fù)的決策任務(wù)就越重，所作出的行政決策的影響也越大，因而對行政決策的技能要求也就越高。

3．行政決策正確與否是行政管理成敗的關(guān)鍵

行政決策決定行政管理活動(dòng)的方向和措施。只有在遵循行政管理對象的客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上作出的科學(xué)合理的決策，才能保證行政管理的良好效果，反之則會因錯(cuò)誤的管理行為而導(dǎo)致重大失誤。尤其是國家最高領(lǐng)導(dǎo)層的決策正確與否，直接關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展。在科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展加快了社會的發(fā)展節(jié)奏、把全球連為一體又加劇了競爭的條件下，政府行政管理的影響明顯增大，行政決策的重要性也愈發(fā)突出。

第二節(jié) 行政決策的系統(tǒng)與體制

一、行政決策的子系統(tǒng)

行政決策系統(tǒng)是由參與決策的機(jī)構(gòu)和人員所組成的一種組織體系。從政府組織體制上說，決策系統(tǒng)可從縱橫兩個(gè)方向劃分為若干分系統(tǒng)。縱向上可分為中央和各級地方政權(quán)機(jī)關(guān)的決策分系統(tǒng)；橫向上任何一級政權(quán)機(jī)關(guān)可大致分為國家權(quán)力機(jī)關(guān)決策分系統(tǒng)、政黨決策分系統(tǒng)和政府（狹義）決策分系統(tǒng)。在我國，縱向可分為中央、�。ㄖ陛犑泻妥灾螀^(qū)）、地級市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政權(quán)機(jī)關(guān)（也有劃分為三、四級的政權(quán)組織類型）的各層次的決策系統(tǒng)，橫向上劃分為黨的領(lǐng)導(dǎo)決策系統(tǒng)、人民代表大會的權(quán)力決策系統(tǒng)和人民政府的行政決策系統(tǒng)三個(gè)決策系統(tǒng)。每一個(gè)決策系統(tǒng)內(nèi)部又可劃分為信息子系統(tǒng)、參謀子系統(tǒng)、決斷子系統(tǒng)和監(jiān)控子系統(tǒng)。這四個(gè)子系統(tǒng)各有分工，相對獨(dú)立，又相互配合，協(xié)調(diào)一致，共同完成公共政策的制定工作。

1．信息子系統(tǒng)

信息子系統(tǒng)是由掌握信息技術(shù)的專職人員、設(shè)備及有關(guān)工作程序組成的專門從事決策信息的收集、加上、傳遞、貯存等工作。它是決斷子系統(tǒng)的輔助機(jī)構(gòu)，為行政決策提供資料。信息是為人們認(rèn)識和改造客觀世界的需要而獲得的有關(guān)事物狀態(tài)、關(guān)系特征和發(fā)展變化的表述。與公共政策相關(guān)的信息即行政決策信息，貫穿于從公共政策的制定、實(shí)施、評估到終止的各環(huán)節(jié)�？梢哉f，行政決策系統(tǒng)的正常、高效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開信息活動(dòng)。決策信息的基本要求是準(zhǔn)確全面、及時(shí)、適用。只有根據(jù)準(zhǔn)確全面的信息，才能保證制定的公共政策的正確性；只有及時(shí)的信息，才能及時(shí)地制定政策并解決問題；只有適用的信息，才能提高其針對性，減少對決策者的干擾，從而快速制定出政策。

信息子系統(tǒng)在行政決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中的職能或作用是：（1）收集信息，就是廣泛收集有關(guān)國家和社會公共事務(wù)各方面的信息，力求全面、準(zhǔn)確，以完整地、真實(shí)地反映客觀情況。（2）加工處理信息，把收集來的信息進(jìn)行一番去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的整理、分析、歸納，篩選出精華資料，剔除去多余的甚至是虛假的資料。（3）傳遞信息，就是把加工處理好的信息傳遞到?jīng)Q策者手中，為制定政策服務(wù)。信息傳遞要求及時(shí)、快速，過時(shí)的信息價(jià)值為零，無助于政策制定；錯(cuò)誤、虛假、表述含糊的信息會給社會問題的分析、政策問題的界定帶來困難，進(jìn)而會導(dǎo)致制定出不當(dāng)?shù)恼�策方案�?/p>

2．參謀子系統(tǒng)

參謀子系統(tǒng)是由掌握各門類知識的專家、學(xué)者組成的，它也是決斷子系統(tǒng)的輔助機(jī)構(gòu)。參謀子系統(tǒng)集中參謀咨詢?nèi)藛T的集體智慧，運(yùn)用現(xiàn)代化的決策技術(shù)和方法，為決斷子系統(tǒng)提供決策方案和其他的咨詢服務(wù)，保證公共政策的科學(xué)化和民主化。參謀子系統(tǒng)的組織形式有官方的、半官方的、民間的和跨國的四種。不論哪種形式的參謀子系統(tǒng)都具有集體性、科學(xué)性和相對獨(dú)立性等特點(diǎn)。集體性是由于社會問題復(fù)雜，不確定性因素多，動(dòng)態(tài)變化大，因此解決問題就必須運(yùn)用多學(xué)科的知識，這只有眾多掌握有不同知識的專家群體才能滿足需要；科學(xué)性是指參謀咨詢?nèi)藛T要用先進(jìn)的科技手段，采用科學(xué)的分析技術(shù)和方法來為決策者提供服務(wù)，僅靠經(jīng)驗(yàn)、謀略是適應(yīng)不了社會發(fā)展的需要的；相對獨(dú)立性，即參謀人員必須相對獨(dú)立地研究和分析問題，不偏不倚地提出自己的見解，對問題的分析和結(jié)論必須以客觀事實(shí)為根據(jù)，不能為決策者所左右。

參謀子系統(tǒng)在行政決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中的職能或作用是：（1）協(xié)助決斷子系統(tǒng)界定政策問題，確立政策目標(biāo)。政策制定離不開預(yù)測，參謀人員通過調(diào)查研究以及對未來發(fā)展趨勢的超前研究和預(yù)測，提供有科學(xué)依據(jù)的判斷，為決策者界定政策問題、確立政策目標(biāo)作參考。（2）為決斷子系統(tǒng)提供解決問題的方案、途徑和方法。在政策方案選優(yōu)時(shí)，要為決策者提供經(jīng)過一系列定性、定量分析論證的初步方案，同時(shí)也要提供本系統(tǒng)以及其他咨詢機(jī)構(gòu)對方案的評審意見，以便決策者集思廣益，從眾多方案中選擇出滿意的方案。（3）對公共政策的實(shí)施進(jìn)行跟蹤反饋分析。收集并分析政策實(shí)施中的問題，特別是政策實(shí)施過程中遇到障礙或偏離政策目標(biāo)時(shí)，要及時(shí)提出應(yīng)變措施，以使決策者、執(zhí)行者及時(shí)矯正，確保公共政策順利實(shí)施。

3．決斷子系統(tǒng)

決斷子系統(tǒng)是由擁有決策權(quán)力的集體所組成的中樞機(jī)構(gòu)，是政策制定活動(dòng)的組織者，領(lǐng)導(dǎo)政策制定的全過程。決斷子系統(tǒng)具有權(quán)威性和主導(dǎo)性的特點(diǎn)。決斷子系統(tǒng)是由享有法定職權(quán)的組成的，對政策方案具有拍板的權(quán)力，對政策方案的正確與否負(fù)有責(zé)任，故具有權(quán)威性。同時(shí)，為保證政策制定的完成，決斷子系統(tǒng)必須對信息、參謀兩個(gè)子系統(tǒng)進(jìn)行組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、檢查和監(jiān)督，還要對影響政策制定工作的其他組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，因此又具有主導(dǎo)性。

決斷子系統(tǒng)在行政決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中的作用是：（1）界定政策問題。政策問題的界定是政策制定的開始，它是首要的環(huán)節(jié)。決斷子系統(tǒng)必須能夠從紛繁復(fù)雜的社會問題中，分清輕重緩急，抓住事關(guān)全局的關(guān)鍵問題，作為政策問題確定下來。（2）確立政策目標(biāo)。政策目標(biāo)是否科學(xué)、正確，對整個(gè)政策過程具有決定性的影響。政策目標(biāo)的確立必須建立在對政策問題的過去、現(xiàn)狀及未來趨勢較全面了解、把握的基礎(chǔ)上。所確立的目標(biāo)必須切實(shí)可行，并留有余地，使之能滿足上下平衡、左右平衡、前后平衡的條件。（3）設(shè)計(jì)政策方案。這是一項(xiàng)科學(xué)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，一般是委托給參謀子系統(tǒng)完成。決斷子系統(tǒng)在此的職責(zé)是根據(jù)政策問題的性質(zhì)，組織熟悉這類問題的專家，組成高水平的設(shè)計(jì)組，并為他們的設(shè)計(jì)工作提供優(yōu)越的環(huán)境和條件。（4）選擇政策方案。決斷子系統(tǒng)在這一環(huán)節(jié)的職責(zé)是建立方案選擇的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)體系，對參謀子系統(tǒng)提供的各種方案進(jìn)行比較、分析、平衡，最后拍板選定方案。

4．監(jiān)控子系統(tǒng)

監(jiān)控子系統(tǒng)是指決斷子系統(tǒng)之外的人員和機(jī)構(gòu)對行政決策行為以及對政策方案的內(nèi)容和執(zhí)行情況依法進(jìn)行監(jiān)督和控制的機(jī)構(gòu)。行政決策監(jiān)控是一種政治行為，監(jiān)控主體必須在法律賦予的權(quán)力范圍內(nèi)活動(dòng)。實(shí)行不同政治制度的國家，監(jiān)控機(jī)構(gòu)的組織形式也有所不同。西方資本主義國家政府組織體制主要是根據(jù)“三權(quán)分立與制衡”原則建立的，機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力制衡關(guān)系就是行政決策的法定權(quán)力的監(jiān)控關(guān)系。在我國，設(shè)有內(nèi)、外兩大監(jiān)控體系。內(nèi)部監(jiān)控體系是政權(quán)體系內(nèi)部的上級部門以及橫向的權(quán)力部門，即政黨——人大——政府之間的遞次監(jiān)控關(guān)系，還有內(nèi)設(shè)監(jiān)控機(jī)構(gòu)，如中國共產(chǎn)黨的紀(jì)檢委、人民政府的監(jiān)察部門（決策系統(tǒng)內(nèi)各部門也處于相互監(jiān)督、制約之中）；外部監(jiān)控體系由人民群眾、社會團(tuán)體、新聞輿論等組成。我國是社會主義國家，人民當(dāng)家作主，人民群眾是最有效也是最有力的監(jiān)控力量。

監(jiān)控子系統(tǒng)在行政決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中的作用是：（1）防止決策者濫用決策權(quán)。決斷子系統(tǒng)行使國家權(quán)力，它具有權(quán)威性和強(qiáng)制性。權(quán)力在運(yùn)用過程中很容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，成為謀取局部利益和私利的工具。實(shí)行監(jiān)控可有效地避免“部門權(quán)力化、權(quán)力利益化、利益政策化”的腐敗傾向，保證決策權(quán)在國家法律、法規(guī)、制度的統(tǒng)一規(guī)范內(nèi)照章行使。（2）促使政策內(nèi)容切合實(shí)際。政策制定過程中，存在著許多不可預(yù)料、無法量化的因素，給政策方案的設(shè)計(jì)、選定帶來困難。政策監(jiān)控一方面是利用法定權(quán)力對決策者行使?jié)撛诘?ldquo;懲罰”威懾，督促決斷子系統(tǒng)發(fā)揮自己及參謀、信息兩個(gè)子系統(tǒng)的作用，周密細(xì)致論證，科學(xué)慎重決策。另一方面是對政策方案進(jìn)行聽證、審查，使政策方案切合實(shí)際，具有政治上、經(jīng)濟(jì)上、技術(shù)上的可行性。（3）監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員正確執(zhí)行政策。政策的執(zhí)行過程實(shí)質(zhì)上就是利益分配方案的現(xiàn)實(shí)化過程。由于自身利益的原因，執(zhí)行者對此會存在著抵制、拖延、斷章取義式執(zhí)行的可能性。通過監(jiān)控，監(jiān)督抵制者執(zhí)行政策，督促拖延者立即執(zhí)行，促使斷章取義者全面執(zhí)行，維護(hù)政策的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

二、行政決策體制的構(gòu)成要素

行政決策體制是指行政決策的機(jī)構(gòu)和人員等要素所形成的組織體系及其制度。行政決策體制依托于行政決策組織，其構(gòu)成要素與其他組織體制大體一致，但其要素的具體內(nèi)涵不完全一樣，主要包括：

（1）組織人員：任何決策組織都以人為核心，組織首先是人際關(guān)系的體現(xiàn)。

（2）物質(zhì)因素：決策組織賴以存在所需的場地、房屋、辦公設(shè)備和經(jīng)費(fèi)。

（3）組織目標(biāo)：組織成員認(rèn)為可以追求達(dá)到的某種未實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)或條件。

（4）職能范圍：組織目標(biāo)的具體化。

（5）機(jī)構(gòu)設(shè)置：承載決策權(quán)力的一系列特定機(jī)構(gòu)的確定，是組織內(nèi)部分工的結(jié)果。

（6）職位設(shè)置：一定機(jī)構(gòu)內(nèi)的職級、職數(shù)和職責(zé)的確定。

（7）權(quán)力與職權(quán)：權(quán)力是影響他人的能力，通常來自于決策者本身的綜合條件；職權(quán)則是被組織正式承認(rèn)的權(quán)力，與職位密切相關(guān)。

（8）權(quán)責(zé)劃分：指各部門、層次、成員之間若干從屬、并列等相互關(guān)系的確認(rèn)。

（9）規(guī)章制度：以書面文件等形式對組織進(jìn)行構(gòu)建，對運(yùn)行程序等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。

（10）團(tuán)體意識：形成組織目標(biāo)的共同心理基礎(chǔ)。

（11）技術(shù)和信息：決策組織的技術(shù)包括組織決策原則、方式在內(nèi)的“政治技術(shù)”和決策過程中所采用的科學(xué)技藝。

（12）組織設(shè)計(jì)：指組織結(jié)構(gòu)的分化整合及組織目標(biāo)的修正。

三、行政決策體制的類型

行政決策體制的類型，可根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不同的分類，常見的是根據(jù)最高決策者的人數(shù)而劃分為首長制和委員會制，根據(jù)決策權(quán)力使用的特點(diǎn)劃分為集權(quán)制和分權(quán)制。當(dāng)今世界的決策體制主要有獨(dú)裁制、議會制和人民代表大會制三種類型。

1．獨(dú)裁制

獨(dú)裁制的主要特點(diǎn)是通過傳統(tǒng)繼承或政變等方式產(chǎn)生的權(quán)威人物享有最高決策權(quán)。其具體類型有：

（1）宗教型。在以伊朗為代表的神權(quán)制國家中，議會和政府活動(dòng)的依據(jù)是“真主的法律”——伊斯蘭教義。相應(yīng)地，高居于決策權(quán)力的最頂端的也就是不受任何機(jī)構(gòu)約束的宗教，議會和政府的活動(dòng)也要受其監(jiān)督。

（2）君主親政型。君主既當(dāng)朝又親政，這種類型的決策體制是傳統(tǒng)君主專制在當(dāng)代的延續(xù)。在這種決策體制下，君主既是國家元首，又是政府首腦，君主屬下的大臣會議相當(dāng)于內(nèi)閣，擁有立法和行政權(quán)力。君主通過對大臣的選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)而成為實(shí)際上的最高決策者。

（3）軍人獨(dú)裁型。這主要是指通過政變方式上臺的軍人掌握國家的最高行政決策權(quán)，其具體的表現(xiàn)形態(tài)又有兩種：一種是軍隊(duì)首領(lǐng)自始至終成為國家的最高決策者，并以暴力鎮(zhèn)壓持不同政見者；另一種是當(dāng)軍隊(duì)認(rèn)為大權(quán)在握時(shí)，采取還政于民的方式，鼓勵(lì)新的決策參與，并通過舉行大選來建立新的“民主”程序。后一種形式通常最后形成一種近似議會一總統(tǒng)制的決策體制，軍隊(duì)首腦往往被選為總統(tǒng)，并擁有比一般總統(tǒng)更大的權(quán)力。

2．議會制

議會制決策體制的基本含義是，首先由公民選出認(rèn)為能代表自己表達(dá)意愿的代表或議員，然后由代表或議員來代表公民直接或參與作出行政決策，維護(hù)自己的利益。議會制決策模式在當(dāng)代的主要表現(xiàn)形態(tài)也主要有三種：

（1）議會—總統(tǒng)制。在以美國為代表的議會—總統(tǒng)制國家，國會和總統(tǒng)都分別由選民選出，各自對選民負(fù)責(zé)；政府，由總統(tǒng)組織，總統(tǒng)既是國家元首，又是政府首腦，掌握行政事務(wù)決斷權(quán)，政府成員不得兼任國會議員；國會通過的決策方案要經(jīng)總統(tǒng)簽署方能生效，總統(tǒng)對國會的決策方案擁有否決權(quán)；國會有權(quán)彈劾總統(tǒng)，但總統(tǒng)無權(quán)解散國會；總統(tǒng)在外交和軍事方面的某些決策要受國會制約。

（2）議會—內(nèi)閣制。這種決策體制的主要特點(diǎn)是：議會是國家最高權(quán)力中心，內(nèi)閣由議會產(chǎn)生，對議會負(fù)責(zé)，受議會監(jiān)督；國家行政權(quán)屬內(nèi)閣，國家元首是“虛位”；內(nèi)閣所作的重大決策，必須取得議會多數(shù)支持；內(nèi)閣首腦為議會多數(shù)黨，內(nèi)閣通常由議會多數(shù)黨組成；議會可對內(nèi)閣提出不信任案，內(nèi)閣也可提請?jiān)�首解散議會，由經(jīng)過重新大選產(chǎn)生的議會來決定內(nèi)閣的去留。

（3）議會—委員會制。這種決策體制的主要特點(diǎn)是：議會至上，不僅具有立法權(quán)，而且掌握行政權(quán)；由議會產(chǎn)生的委員會主持日常行政事務(wù)，但委員會只是議會的一個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)，委員會成員可以為議會的最后決策提供咨詢；委員會不能解散議會，議會也不能解散委員會；委員會所作出的決策，須經(jīng)委員會集體討論通過，委員會主席或副主席的權(quán)限與其他委員的權(quán)限一樣。

3．人民代表大會制

人民代表大會制屬于民主集中制決策體制的一種，它既同在“三權(quán)分立”基礎(chǔ)上的西方議會制有本質(zhì)的差別，也不完全等同于蘇俄十月革命后建立起來的“蘇維埃”制，是一種有中國特色的民主決策體制。人民代表大會制的主要內(nèi)容包括：各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；各級人大及其常委會嚴(yán)格按照民主集中制的原則集體行使權(quán)力；實(shí)行“議行合一”，國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；中央和地方國家職能的劃分是在遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則，但全國人大和地方人大不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是法律監(jiān)督關(guān)系、選舉指導(dǎo)和工作聯(lián)系關(guān)系；在各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行民族區(qū)域自治。

人民代表大會制的另一個(gè)重要特點(diǎn)是中國共產(chǎn)黨在人民代表大會制中起著領(lǐng)導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在：國家的重大決策，是由黨首先提出建議，再由人民代表大會或其常委會討論決定的；黨培養(yǎng)、選拔優(yōu)秀干部到國家機(jī)關(guān)去工作。因此，中國共產(chǎn)黨在中國的行政決策體制中具有重要作用。

第三節(jié) 行政決策的程序

行政決策程序是指行政決策過程中的邏輯順序和基本步驟。行政決策的基本程序可概括為如下五個(gè)階段。

一、問題界定

1．決策問題的含義

問題是預(yù)期、需要與實(shí)際滿足狀態(tài)之間的差距。任何決策都從發(fā)現(xiàn)問題開始。行政決策問題是被行政主體所認(rèn)知并認(rèn)為有必要采取行動(dòng)加以解決的公共問題。任何行政決策問題都不是一種孤立、靜態(tài)的存在，而是與其他問題相聯(lián)系并處于不斷的變化和發(fā)展之中。

2．問題界定的主要環(huán)節(jié)

一般而言，行政決策問題的界定要經(jīng)過以下幾個(gè)基本環(huán)節(jié)：

（1）癥結(jié)分析。在問題篩選的基礎(chǔ)上對問題產(chǎn)生的時(shí)間、地點(diǎn)和條件，問題的性質(zhì)、類型、范圍、程度、影響和問題的內(nèi)部層次、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行多維剖析，以形成對問題本身的全面認(rèn)識，估量其在行政活動(dòng)中的作用和影響。

（2）原因分析。即依據(jù)已有的經(jīng)驗(yàn)和知識，運(yùn)用科學(xué)的方法和手段如實(shí)對問題產(chǎn)生的主觀原因和客觀原因、主要原因和次要原因、直接原因和間接原因、近因和遠(yuǎn)因等進(jìn)行估量、核查和證實(shí)。主要方式是縱向分析和橫向分析�？v向分析是從問題的表層入手，由表及里，由淺入深，層層剖析出根本原因；橫向分析是對同一層次的各種原因和相互關(guān)系進(jìn)行分析、比較、綜合，找出最主要的原因，并加以核實(shí)。

（3）確切表述。即對問題癥結(jié)的“現(xiàn)實(shí)”與“理想”及二者的“差距”作準(zhǔn)確的定性定量概括，對差距、原因作出準(zhǔn)確判斷。

3．問題界定的主要方法

問題界定階段所涉及的主要方法有類別分析法、類比分析法、假設(shè)分析法和層次分析法。

（1）類別分析法是為了澄清、界定和區(qū)分問題情景而對問題進(jìn)行分類的一種方法。其具體操作要經(jīng)過邏輯區(qū)分和邏輯歸類這兩個(gè)過程。前者是將問題劃分為子類的過程，后者是將子類歸為整體的過程。

（2）類比分析法是建立若干類比的標(biāo)準(zhǔn)和模型，對已經(jīng)出現(xiàn)的問題的成因、特征與類別等因素進(jìn)行比較，以發(fā)現(xiàn)此問題與其他問題的相似性、相關(guān)性、差異性，并以類比的結(jié)果為基礎(chǔ)，對問題的性質(zhì)和類型進(jìn)行確認(rèn)。

（3）假設(shè)分析是通過對決策問題相關(guān)因素尤其是相互沖突的因素的設(shè)定，然后進(jìn)行創(chuàng)造性的綜合，以期對問題有一個(gè)比較全面的認(rèn)識。其具體操作包括：設(shè)定問題的利害關(guān)系人，提出相應(yīng)的依據(jù)，對每一假設(shè)都進(jìn)行比較評估，最后在綜合的基礎(chǔ)上提出一個(gè)可接受的假設(shè)和方案。

（4）層次分析主要用于幫助認(rèn)定問題的三種原因�？赡艿脑�因是可能促使問題出現(xiàn)的原因；合理的原因是以科學(xué)研究或直接經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)而獲得并可以信賴的原因；可行原因是可以用行動(dòng)加以解決的原因。

二、目標(biāo)確立

1．決策目標(biāo)的含義

行政決策的目標(biāo)是決策者希望通過決策實(shí)施所達(dá)到的狀態(tài)。行政決策的目標(biāo)如同管理中的其他目標(biāo)一樣，均具有如下特征：

（1）層次性。決策目標(biāo)是由總目標(biāo)、子目標(biāo)、二級子目標(biāo)等從總到分，自上而下組成的一個(gè)多層次的目標(biāo)體系。總目標(biāo)、分目標(biāo)之間既相互聯(lián)系，又相互制約，構(gòu)成了一個(gè)層層節(jié)制的目標(biāo)系統(tǒng)。

（2）多樣性。行政決策內(nèi)容的廣泛性和復(fù)雜性決定了決策目標(biāo)的多樣性。從內(nèi)容上看，有政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會目標(biāo)等各領(lǐng)域的目標(biāo)；從范圍和數(shù)量看，有宏觀目標(biāo)、中觀目標(biāo)和微觀目標(biāo)、單目標(biāo)和多目標(biāo)；從期限上看，有長期目標(biāo)、中期目標(biāo)、近期目標(biāo)；從程度上看，又有主要目標(biāo)和次要目標(biāo)等。

（3）從屬性。多層次、多樣化的目標(biāo)并不是相互并列的，局部的、低層的、近期的目標(biāo)要從屬于整體的、高層次的、長期的決策目標(biāo)。各種具體目標(biāo)要從屬于總目標(biāo)，受總目標(biāo)制約，并根據(jù)總目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整、修訂。

2．目標(biāo)確立的基本原則

目標(biāo)確立是決策程序的一個(gè)重要階段。目標(biāo)不但規(guī)定了方案的方向，為判斷方案優(yōu)劣提供了評判標(biāo)準(zhǔn)，而且又是檢驗(yàn)決策實(shí)施結(jié)果的基本尺度。為了防止“制定了正確的方案，解決了錯(cuò)誤的問題”，保證目標(biāo)的正確性，目標(biāo)確立階段必須要遵循一定的原則：（1）針對性。目標(biāo)必須針對實(shí)際問題，有的放矢，切中要害，并選擇好突破口。（2）可行性。目標(biāo)必須是在現(xiàn)有條件下通過一定努力可以實(shí)現(xiàn)的。（3）系統(tǒng)性。從整體著眼，對目標(biāo)進(jìn)行層層分解，并將其系統(tǒng)地歸并和綜合為一個(gè)有機(jī)的目標(biāo)體系。（4）規(guī)范性。目標(biāo)必須要符合一定社會的法律、政治和道德規(guī)范，符合人們的價(jià)值觀和信仰。（5）具體性。目標(biāo)的表達(dá)要準(zhǔn)確清楚，含義單一，有明確的時(shí)限、范圍和約束條件及具體指標(biāo)。

3．目標(biāo)確立的主要環(huán)節(jié)

目標(biāo)確立階段主要經(jīng)過依據(jù)確定和體系建立兩個(gè)環(huán)節(jié)：（1）依據(jù)確定。目標(biāo)確立首先要有明確具體的依據(jù)，主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：既定社會的政治、法律和道德行為準(zhǔn)則和規(guī)范；前一階段已經(jīng)界定出的問題；當(dāng)前和將來的主客觀條件。（2）體系建立。采用目標(biāo)分解法，在空間上從上到下，由大到小，由宏觀到微觀地把總目標(biāo)分解為分目標(biāo)和具體目標(biāo)，一直到個(gè)人的崗位目標(biāo)；在時(shí)間上把長期目標(biāo)分解為中期目標(biāo)和近期目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過初步可行性論證之后，形成一個(gè)多層次、多序列的決策目標(biāo)體系。

4．目標(biāo)確立的主要方法

（1）綜合指標(biāo)法。即把有明顯客觀聯(lián)系的不同目標(biāo)換算為一個(gè)具有科學(xué)含義的綜合指標(biāo)，然后按綜合指標(biāo)的高低來評價(jià)各目標(biāo)的優(yōu)劣。

（2）主要目標(biāo)列舉法。即根據(jù)各目標(biāo)的重要性，分清主次，僅僅把一個(gè)決策目標(biāo)（最重要或最主要的目標(biāo)）作為優(yōu)化目標(biāo)，而將其他目標(biāo)降為約束條件。

（3）目標(biāo)排序法。在把決策的全部目標(biāo)按其重要性、大小排列成序的基礎(chǔ)上，先根據(jù)最重要的目標(biāo)從全部備選方案中選出一部分方案，然后按第二位的目標(biāo)從所選出的這部分方案中再作選擇，如此按目標(biāo)的重要性位次一步一步地選擇，直到選擇一個(gè)最合適的目標(biāo)方案。

（4）綜合評分法。又稱為多屬性效用理論。先分別按每個(gè)目標(biāo)給各備選方案評定一定的優(yōu)劣分?jǐn)?shù)，分?jǐn)?shù)高低反映了決策目標(biāo)對決策者的效用（有效度或滿意度），然后按一定的算法規(guī)則給各方案一個(gè)綜合分?jǐn)?shù)，最后按綜合分?jǐn)?shù)的高低來選擇目標(biāo)或方案。

（5）逐步淘汰法。在選擇目標(biāo)方案時(shí)，先制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，以作為淘汰的依據(jù)，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對目標(biāo)方案進(jìn)行衡量，不合乎標(biāo)準(zhǔn)者均應(yīng)淘汰。經(jīng)過一輪淘汰之后，可放寬標(biāo)準(zhǔn)，再作淘汰，這樣逐步放寬標(biāo)準(zhǔn)淘汰方案，直到選出最后的方案。

三、方案設(shè)計(jì)

1．方案設(shè)計(jì)的含義

決策方案指一個(gè)或一組解決問題、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動(dòng)準(zhǔn)則，它具體規(guī)定實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的步驟、途徑和方法。方案設(shè)計(jì)就是在明確決策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過調(diào)查研究，運(yùn)用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)與方法，設(shè)計(jì)或者規(guī)劃諸種實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的備選方案的行為或過程。方案設(shè)計(jì)是行政決策的中心環(huán)節(jié)，也是決策咨詢系統(tǒng)參與得最多的一個(gè)環(huán)節(jié)。

2．方案設(shè)計(jì)的主要步驟

決策方案的設(shè)計(jì)一般可分為輪廓設(shè)想和細(xì)部設(shè)計(jì)兩個(gè)具體步驟：

（1）輪廓設(shè)想。即從不同角度、多種途徑出發(fā)，盡量大膽提出多種多樣的方案設(shè)想。其主要內(nèi)容有二：一是為實(shí)現(xiàn)既定的決策目標(biāo)，大致可提出多少個(gè)決策方案。二是將各種方案的輪廓，如行動(dòng)原則、指導(dǎo)方針、發(fā)展階段等大致勾畫出來。輪廓設(shè)想階段的主要要求是方案要盡可能多樣化并具備整體上的完備性，各個(gè)方案之間要相互排斥。輪廓設(shè)想階段也是運(yùn)用創(chuàng)造性思維最多的一個(gè)階段，要求設(shè)計(jì)者要敢于打破陳規(guī)，獨(dú)辟蹊徑，用新的思維方式和技術(shù)來實(shí)現(xiàn)方案的創(chuàng)新。

（2）細(xì)部設(shè)計(jì)。即對輪廓設(shè)想階段所產(chǎn)生的備選方案進(jìn)行初步篩選，，淘汰那些明顯不可行的方案，留下一些較為可行的方案，并對其進(jìn)行精心的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。淘汰階段的主要工作是在重新進(jìn)行決策目標(biāo)分析的基礎(chǔ)上，通過對可能性方案與目標(biāo)的比較來去掉那些偏離決策目標(biāo)的方案。細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)則要對每一可行方案進(jìn)行方案擴(kuò)大，將決策方案根據(jù)決策對象的性質(zhì)分解為一些較為具體的規(guī)定。

3．方案設(shè)計(jì)的基本方法

方案設(shè)計(jì)階段所運(yùn)用的一些基本方法主要有：

（1）頭腦風(fēng)暴法。又叫自由思考法，它是通過小型會議的形式，鼓勵(lì)與會人員進(jìn)行創(chuàng)造性思考，自由發(fā)言，以相互啟發(fā)，引起連鎖反應(yīng)和思維共振，形成新的設(shè)想。

（2）對演法。即讓不同方案的制定小組間展開辯論，互相攻短，以充分揭露矛盾，或者拿出一個(gè)方案進(jìn)行預(yù)演，人為設(shè)置對立而去評議、挑剔、反駁，由此，可使各種方案逐步趨于完善。

（3）綜攝法。又稱比喻法或集思廣益法，它力求收集那些表面上看來帶有情感或不合理的想法，并把它們同決策中的理性因素結(jié)合起來，或者用熟悉的方法來處理陌生的問題，或者用陌生的方法來處理熟悉的問題，通過“變陌生為熟悉”來取得突破性進(jìn)展。

四、后果預(yù)測

1．后果預(yù)測的含義

后果預(yù)測是為了對方案進(jìn)行評估和完善而對決策方案實(shí)施的客觀條件的變化和方案在各種可能的客觀條件下預(yù)期效果的預(yù)測。后果預(yù)測在行政決策中的地位由行政決策本身面向未來的特征所決定，是方案評估和選優(yōu)的前提。

2．后果預(yù)測的基本步驟

（1）收集資料。即對預(yù)測對象的相關(guān)資料進(jìn)行全面系統(tǒng)地搜集、整理和去偽存真，為準(zhǔn)確的預(yù)測提供真實(shí)可靠的依據(jù)。

（2）確定方法。根據(jù)預(yù)測對象的性質(zhì)、指標(biāo)和收集到的資料，選取相應(yīng)的方法和模型。有時(shí)為了提高預(yù)測的精確性，還需選取幾種不同的方法進(jìn)行相互驗(yàn)證。

（3）計(jì)算和分析。根據(jù)掌握的資料和確定的方法對預(yù)測對象進(jìn)行具體預(yù)測，對關(guān)鍵變量進(jìn)行綜合和匯總。

（4）評審結(jié)果。將預(yù)測的結(jié)果輸入決策系統(tǒng)，對預(yù)測的結(jié)果進(jìn)行分析和檢驗(yàn)，評審和確認(rèn)預(yù)測活動(dòng)的精確度。

3．后果預(yù)測的主要方法

（1）德爾斐法。采用函詢調(diào)查的方式，分別向參與預(yù)測活動(dòng)的專家提出問題，而后將其意見整理和綜合并匿名反饋給有關(guān)專家，再次征求意見，再綜合、反饋，經(jīng)過多次反復(fù)循環(huán)之后得到一個(gè)可靠一致的意見。

（2）會議法。通過讓預(yù)測專家集中開會，面對面交換意見，從而達(dá)到相互啟發(fā)和集思廣益，形成創(chuàng)造性結(jié)論，以在較短時(shí)間內(nèi)取得預(yù)測結(jié)果。

（3）時(shí)間序列法。假定預(yù)測對象的變化與時(shí)間有關(guān)，并根據(jù)其變化特征以慣性原理來推測其未來狀態(tài)。

（4）回歸分析法。根據(jù)預(yù)測對象及其相關(guān)因素的統(tǒng)計(jì)資料來近似地確定變量間的函數(shù)關(guān)系，并根據(jù)這個(gè)函數(shù)模型來預(yù)測其未來狀態(tài)。

（5）趨勢外推法。根據(jù)預(yù)測對象的歷史和現(xiàn)象資料，找出其變化發(fā)展規(guī)律，從而推測出事物的未來狀況。

五、方案抉擇

1．方案抉擇的含義

方案抉擇是指行政決策中樞系統(tǒng)中享有行政決策權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)其權(quán)力、經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)知識，在對各種備選方案進(jìn)行比較權(quán)衡的基礎(chǔ)上，選擇或綜合出一個(gè)最優(yōu)或滿意的決策方案。方案一經(jīng)抉擇和批準(zhǔn)，即成為行政人員和行政對象的行動(dòng)準(zhǔn)則。

2．方案抉擇的主要環(huán)節(jié)

（1）確定標(biāo)準(zhǔn)。即確定一套對方案進(jìn)行優(yōu)選的價(jià)值準(zhǔn)則，一般包括：符合國家和社會的總體戰(zhàn)略；能最大限度地實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)；消耗的資源盡可能少；實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能低；實(shí)施方案所產(chǎn)生的副作用盡量小。由于決策對象和內(nèi)容本身的復(fù)雜多變，一項(xiàng)具體的決策方案往往很難同時(shí)滿足上述標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中經(jīng)常采用的方式是提出滿意標(biāo)準(zhǔn)，遵循有限理性的原則，選擇一種相對較優(yōu)的方案。

（2）可行性分析。對決策方案在現(xiàn)實(shí)中實(shí)施的可行性作出分析和估量。一般包括：政治可行性，即可以動(dòng)員來支持方案的政治資源及方案對政治價(jià)值的影響；經(jīng)濟(jì)可行性，即執(zhí)行方案的人力、物力、財(cái)力和信息資源的獲取和支持程度；法律可行性，即方案是否符合一國的憲法和法律；行政可行性，即政府行政部門執(zhí)行決策的能力大小和效率高低；技術(shù)可行性，即方案在現(xiàn)有技術(shù)水平下能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度。

（3）合法化。方案確定之后，提交給有權(quán)的立法或行政機(jī)關(guān)審批，通過一定的規(guī)則和程序使之合法化，然后以法律、法令或政策的形式頒布，付諸實(shí)施。

3．方案抉擇的主要方法

（1）經(jīng)驗(yàn)判斷。在科學(xué)總結(jié)以往決策經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，直接對各種方案的優(yōu)劣作出判斷，主要適用于某些程序化決策方案的選擇。

（2）“決策樹”技術(shù)。把各種決策方案及與方案有關(guān)的概率、收益值等畫成樹狀圖，分別計(jì)算其期望收益值，并由此作出選擇。

（3）試驗(yàn)。把一個(gè)或幾個(gè)決策方案放到個(gè)別或選擇好的地方進(jìn)行初步試點(diǎn)，并對實(shí)施過程中的各種情況和產(chǎn)生的結(jié)果加以分析、評估，從中作出選擇或綜合各方案的優(yōu)點(diǎn)形成決策。

（4）模擬。通過把所要決策的問題構(gòu)建成模型，進(jìn)行試驗(yàn)、觀察、測定和分析各方面效果，最后根據(jù)試驗(yàn)結(jié)果確定方案。

第四節(jié) 行政決策的方式

一、全體一致規(guī)則

1．全體一致規(guī)則的含義

全體一致規(guī)則是指行政決策方案的通過需要參與行政決策的全體投票者都對某項(xiàng)行政決策方案投贊成票。在這種決策規(guī)則下，一項(xiàng)行政決策方案的通過，取決于全體投票人一致同意，只要其中任何一個(gè)投票人投了反對票，其他人的一致選擇結(jié)果也無效。全體一致規(guī)則的明顯優(yōu)點(diǎn)是，它可以使投票人實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。它使每個(gè)投票人都能通過自己的投票行為獲益，而至少沒有人因此而受損。同時(shí)，在這種決策規(guī)則下，由于任何一個(gè)否決行動(dòng)都對決策方案能否最終通過具有決定性意義，這就使每一個(gè)決策者都在形式上享有平等的決策權(quán)。

2．全體一致規(guī)則的缺點(diǎn)

一方面，由于投票人間的偏好不可能天然地完全一致，要達(dá)成一致就必須要經(jīng)過一個(gè)反復(fù)的“討價(jià)還價(jià)”過程，這就使得決策的成本相當(dāng)高昂，經(jīng)常要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出決策者從方案中獲得的收益；另一方面，這一規(guī)則還有可能助長投票人間的“策略行為”，先隱瞞自己的偏好，以增加“討價(jià)還價(jià)”的籌碼，這又使得每一方都把精力放在試探對方的虛實(shí)上，不斷地進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，決策結(jié)果往往就有利于討價(jià)能力強(qiáng)的人而不利于討價(jià)能力弱的人；再一種“策略行為”就是決策者可能根據(jù)自己對決策結(jié)果的預(yù)期，“冒險(xiǎn)”認(rèn)定決策結(jié)果合乎自己的要求，采用諸如“棄權(quán)”這樣不明顯阻撓決策的行為，從而逃避決策應(yīng)承擔(dān)的成本，只享受收益。

3．全體一致規(guī)則的適用范圍

運(yùn)用全體一致規(guī)則進(jìn)行決策的最明顯的例子，就是聯(lián)合國安理會常任理事國的決策。常任理事國間形成決策的基本條件就是中、美、俄、英、法五國一致同意，任何一國的否決行為都將使決策不能通過。但是，由于全體一致規(guī)則的上述缺陷，其適用范圍很有限，主要是一些小范圍的投票活動(dòng)，幾乎無法適用于大規(guī)模的投票決策活動(dòng)。因此，人們只能退而求其次，采用其他規(guī)則。

二、多數(shù)規(guī)則

多數(shù)規(guī)則是指獲得投票人支持最多的決策方案獲勝的一種決策方式。在這種規(guī)則下，代表多數(shù)人利益或反應(yīng)多數(shù)人偏好的決策方案獲勝，但這一多數(shù)可能是多數(shù)，也可能是相對多數(shù)。與全體一致規(guī)則相比，多數(shù)規(guī)則可以大大降低決策成本，不需要進(jìn)行無休止的“討價(jià)還價(jià)”。但是，在投票人偏好差異的影響下，極有可能形成多數(shù)只是一種相對多數(shù)而實(shí)際上是一種“少數(shù)”的局面。如采用簡單多數(shù)規(guī)則對幾項(xiàng)相互競爭的決策方案投票，其中支持率最高的為10％，而其他皆不足10％，獲10％支持的方案將會通過。而10％事實(shí)上又只是“少數(shù)”，方案的執(zhí)行將只會使90％的人服從10％的人，反而使多數(shù)人的利益得不到保護(hù)。所以，多數(shù)規(guī)則在實(shí)際運(yùn)用中是有選擇的，在許多場合人們都對多數(shù)規(guī)則的比例有詳細(xì)的規(guī)定，如1／3，49％，1／2，51％，2／3，等等。

三、過半數(shù)規(guī)則

1．過半數(shù)規(guī)則的含義

過半數(shù)規(guī)則是指至少有1／2以上的投票人支持的決策方案才算有效的一種決策方式。與全體一致規(guī)則相比，過半數(shù)規(guī)則的特征主要體現(xiàn)在：決策過程中無需人人都投贊成票，只要有超過半數(shù)的贊成票，決策方案就獲通過；過半數(shù)規(guī)則下形成的方案對全體參與者都具有強(qiáng)制性，少數(shù)反對者要服從多數(shù)支持者所作出的決策，即“少數(shù)服從多數(shù)”。過半數(shù)規(guī)則的這種特點(diǎn)使它相對于全體一致規(guī)則更能節(jié)省決策成本，相對于相對多數(shù)規(guī)則更能保護(hù)多數(shù)人的利益，因而成為應(yīng)用范圍最廣的規(guī)則。

2．過半數(shù)規(guī)則的缺陷

首先，就效率而言，當(dāng)多數(shù)人獲得的凈收益低于少數(shù)人的損失時(shí)，過半數(shù)規(guī)則將使整個(gè)社會的收益出現(xiàn)負(fù)值。其次，有可能出現(xiàn)“循環(huán)”的問題。例如，甲、乙、丙三人對A、B、C三個(gè)方案進(jìn)行投票時(shí)，甲的偏好為A>B>C，乙的偏好為B>C>A，丙的偏好為C>A>B。如果投票程序?yàn)橄葟腁、B中淘汰一項(xiàng)，余下一項(xiàng)與C比較的話，結(jié)果是C獲勝。當(dāng)程序?yàn)橄葟腂、C中淘汰一項(xiàng)，再與A比較，結(jié)果是A獲勝。當(dāng)程序?yàn)橄葟腁、C中淘汰一項(xiàng)，再與B比較，則結(jié)果為B獲勝。這樣，全過程將出現(xiàn)A>B>C>A的循環(huán)結(jié)果，從而使結(jié)果極不確定。與此相關(guān)的是，在有可能出現(xiàn)“循環(huán)”問題時(shí)，操縱議程就可以控制結(jié)果。因此，過半數(shù)規(guī)則有利于程序制定者。最后，在這種規(guī)則下少數(shù)人的利益得不到保障，有可能產(chǎn)生“多數(shù)人強(qiáng)制”的現(xiàn)象。

3．過半數(shù)規(guī)則的變異形式

（1）孔多塞標(biāo)準(zhǔn)。在一組競爭性方案中選出運(yùn)用過半數(shù)規(guī)則的兩兩成對比較中選擇擊敗所有對象的方案。

（2）博爾達(dá)計(jì)數(shù)。按投票者的偏好順序，給數(shù)個(gè)方案中的每一個(gè)打分，分值從1到M，分?jǐn)?shù)最高為M，為1，然后把每一個(gè)方案的所有得分加總，得分最高的方案通過。

（3）淘汰投票。要求每個(gè)投票人先把候選對象中最不滿意的一個(gè)去掉，再對余下的進(jìn)行比較淘汰，重復(fù)這一過程直至剩下最后一個(gè)方案。

（4）加權(quán)投票。投票人本身根據(jù)其影響程度的大小而給以分發(fā)不同數(shù)量的選票，重要性最大者選票最多，然后每一投票人根據(jù)自己的偏好而給不同的方案投以不同的選票，得票最多的方案通過。