第八章 公共財(cái)政管理

第一節(jié) 公共財(cái)政管理概述

一、公共財(cái)政的概念和特征

公共財(cái)政，指的是僅為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)的政府分配行為。它是國(guó)家財(cái)政的一種具體存在形態(tài)，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類型。

公共財(cái)政具有四項(xiàng)基本特征：

（1）以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為行為準(zhǔn)則。這一方面意味著市場(chǎng)要求公共財(cái)政的存在和服務(wù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，否則市場(chǎng)就無法正常運(yùn)行；另一方面，則意味著公共財(cái)政只能在市場(chǎng)失靈的范圍和領(lǐng)域內(nèi)活動(dòng)，對(duì)市場(chǎng)有效運(yùn)行的領(lǐng)域不應(yīng)介入。公共財(cái)政只有遵循這一行為準(zhǔn)則才能既為市場(chǎng)提供必不可少的服務(wù)，又不至于對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行不應(yīng)有的干預(yù)和侵犯。

（2）為市場(chǎng)活動(dòng)提供一視同仁的服務(wù)。公共財(cái)政在為市場(chǎng)提供服務(wù)的過程中，必須一視同仁地對(duì)待所有市場(chǎng)活動(dòng)主體。這樣，任何市場(chǎng)活動(dòng)主體既不能依靠政府權(quán)力索取額外的價(jià)格和利益，也不至于因?yàn)檎�府干預(yù)而遭受額外的費(fèi)用和損失。

（3）非市場(chǎng)營(yíng)利性。公共財(cái)政只能以社會(huì)利益作為其活動(dòng)的直接目標(biāo)，只能從事非營(yíng)利性活動(dòng)，不能直接進(jìn)入市場(chǎng)追逐營(yíng)利，否則，就會(huì)造成政府對(duì)市場(chǎng)不應(yīng)有的干預(yù)和侵犯。

（4）法治性。公共財(cái)政活動(dòng)必須受到法律法規(guī)的根本約束和規(guī)范。這樣，才能確保社會(huì)公眾真正決定和支配政府的收入和支出，真正約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財(cái)政活動(dòng)，才能確保政府的行為遵循市場(chǎng)和資本的根本要求，才能確保政府的公共活動(dòng)符合資本和私人的根本利益。

這四項(xiàng)基本特征集中反映出公共財(cái)政鮮明的公共性質(zhì)。在前資本主義社會(huì)，國(guó)家財(cái)政已經(jīng)存在并發(fā)生作用，如賦稅制，政府組織大型治水工程等，但國(guó)家財(cái)政與國(guó)王（君主）個(gè)人收支是混合不分的，因此，這種財(cái)政只能算是家計(jì)財(cái)政而非公共財(cái)政。資產(chǎn)階級(jí)革命后，封建王權(quán)被逐漸剝奪，國(guó)家財(cái)政收支活動(dòng)才真正置于公共的范圍加以運(yùn)作。

必須看到，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家具有政治權(quán)力行使者和生產(chǎn)資料所有者的雙重身份，財(cái)政收入活動(dòng)是計(jì)劃性的，直接服務(wù)于公有制經(jīng)濟(jì)，并且國(guó)家通過國(guó)有企業(yè)從事著大量營(yíng)利性活動(dòng)，這就決定了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政不是公共財(cái)政。所以，在非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，不存在公共財(cái)政，自然也不存在公共財(cái)政管理。

從西方國(guó)家的發(fā)展來看，公共財(cái)政管理只有200多年的歷史。在我國(guó)，隨著20世紀(jì)70年代末市場(chǎng)化改革的起步與發(fā)展，國(guó)家財(cái)政逐漸呈現(xiàn)出公共化的趨勢(shì)，但是，至今為止我國(guó)仍未能建立起系統(tǒng)的公共財(cái)政框架，公共財(cái)政管理尚處在不全面、水平較低的發(fā)展階段。

二、公共財(cái)政管理的概念及內(nèi)涵

公共財(cái)政管理是公共部門為保證公共財(cái)政職能的履行，而對(duì)財(cái)政收支所進(jìn)行的決策、管理、監(jiān)督等活動(dòng)的總和。它是公共管理的一個(gè)極為重要的領(lǐng)域，因?yàn)槿魏喂�共組織的管理活動(dòng)都離不開資金的收或支。公共財(cái)政管理采用與企業(yè)財(cái)務(wù)管理相似的分析方法、技術(shù)和管理工具來進(jìn)行資源配置與控制的活動(dòng)，但政府所具有的獨(dú)一的征稅權(quán)、禁止權(quán)和懲罰權(quán)，使公共財(cái)政管理遠(yuǎn)不同于企業(yè)財(cái)務(wù)管理。

總的來看，公共財(cái)政管理基本上包含了五個(gè)方面的內(nèi)涵：

（1）公共財(cái)政管理的主體是公共部門。

（2）公共財(cái)政管理貫穿包括計(jì)劃（預(yù)算）、資源取得、分配、監(jiān)督等環(huán)節(jié)在內(nèi)的全過程。

（3）公共財(cái)政管理是一項(xiàng)技術(shù)性的活動(dòng)。

（4）公共財(cái)政管理技術(shù)是多元的，各學(xué)科、各領(lǐng)域發(fā)展起來的管理、分析技術(shù)都有可能在公共財(cái)政管理中得到應(yīng)用。

（5）公共財(cái)政管理的目的是為了保證公共財(cái)政的基本職能得到最大限度的履行。

三、公共財(cái)政管理的總體目標(biāo)

公共財(cái)政管理的總體目標(biāo)是保證公共財(cái)政職能的全面履行。具體而言，公共財(cái)政管理具有三大目標(biāo)：

（1）效率目標(biāo)。即通過公共財(cái)政管理，有效地向公眾提供一視同仁的服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要，依據(jù)市場(chǎng)效率準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)資源和要素在公共部門和私人部門之間的最佳分配，實(shí)現(xiàn)政府支配資源的有效配置和市場(chǎng)效率損失最小化的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)而保證和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

（2）公平目標(biāo)。即通過公共財(cái)政管理，運(yùn)用稅收、公共支出等手段有效地對(duì)國(guó)民收入、財(cái)富和社會(huì)福利進(jìn)行再分配，通過轉(zhuǎn)移支付，縮小收入及財(cái)富積累上的分化差距，幫助社會(huì)弱勢(shì)群體，為社會(huì)最貧困階層提供基本生活保障，實(shí)現(xiàn)社會(huì)相對(duì)公平。

（3）穩(wěn)定目標(biāo)。即通過公共財(cái)政管理，有效地保持社會(huì)總供給與社會(huì)總需求的基本平衡，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定及國(guó)際收支平衡，保證宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，避免經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。

公共財(cái)政管理的三大目標(biāo)之間既統(tǒng)一又矛盾，說它們統(tǒng)一，是因?yàn)樗鼈兌际且孕�率為前提條件，只有真正實(shí)現(xiàn)了效率目標(biāo)，才能更好地實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)和穩(wěn)定目標(biāo)；說它們矛盾，是因?yàn)樾�率目�?biāo)的實(shí)現(xiàn)有時(shí)會(huì)損害公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也會(huì)在一定程度上損害效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、公共財(cái)政管理的地位

公共財(cái)政管理雖然產(chǎn)生的時(shí)間僅200余年，但已從各方面顯示出其在公共管理諸領(lǐng)域中具有極為重要的地位。

（1）公共財(cái)政管理是對(duì)公共資源進(jìn)行直接管理，這必然使其在政府管理中具有核心地位。現(xiàn)代政府的基本職能是解決市場(chǎng)失靈問題與促進(jìn)社會(huì)公平，這只有通過資源的重新配置與社會(huì)財(cái)富的再分配才能達(dá)到，公共財(cái)政管理的方式、水平直接關(guān)系政府職能的實(shí)現(xiàn)，從而必然在政府管理中具有核心地位。并且任何公共管理，都離不開資金的支持，這就使公共財(cái)政管理部門處于公共組織權(quán)力關(guān)系的交匯點(diǎn)上，并獲得了對(duì)資源的“相對(duì)壟斷權(quán)”，由此增加了自身的權(quán)力，其核心地位更加凸顯。

（2）在西方國(guó)家，公共財(cái)政的政治制度背景，使公共財(cái)政管理成為國(guó)家政治生活的最重要舞臺(tái)之一。歷史上公共財(cái)政是立法權(quán)與行政權(quán)相互斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，現(xiàn)代西方國(guó)家三權(quán)分立的制度強(qiáng)化了這種斗爭(zhēng)，從而把公共財(cái)政管理（尤其是公共預(yù)算管理）進(jìn)一步作為斗爭(zhēng)的“競(jìng)技場(chǎng)”。

（3）公共財(cái)政管理是一個(gè)變動(dòng)性很大的領(lǐng)域，這使它較其他領(lǐng)域具有更多的活力。無論哪個(gè)財(cái)政年度，財(cái)政收支的數(shù)量都不會(huì)相同，公共財(cái)政管理的方式、力度也不相同。每年為實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡而采取的政策措施更是多樣，而公眾對(duì)于優(yōu)質(zhì)公共財(cái)政管理的壓力又是如此之大，使得公共財(cái)政管理存在著更多的制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新的需求，并以一系列創(chuàng)新成果，如新公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的提出，公共投資技術(shù)的更新等，顯現(xiàn)出這個(gè)領(lǐng)域的活力。

（4）公共財(cái)政管理的每一次變革都成為公共管理重大變革的先導(dǎo)。公共財(cái)政管理是最富有活力的公共管理領(lǐng)域，近三四十年來，出現(xiàn)了一系列變革，例如，規(guī)劃一計(jì)劃一預(yù)算制度、目標(biāo)管理、績(jī)效管理等，這些變革都在公共管理領(lǐng)域產(chǎn)生了巨大的“蝴蝶效應(yīng)”。

第二節(jié) 公共預(yù)算管理

一、公共預(yù)算的概念和特點(diǎn)

公共預(yù)算是指政府在每一財(cái)政年度經(jīng)立法程序批準(zhǔn)的全部公共收支計(jì)劃，是存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中并且與公共財(cái)政相適應(yīng)的國(guó)家預(yù)算類型。它一般包括公共收入預(yù)算和公共支出預(yù)算兩部分。

公共預(yù)算具有五個(gè)特點(diǎn)：

（1）計(jì)劃性。公共預(yù)算是政府的公共收支計(jì)劃，在財(cái)政年度內(nèi)，政府必須按照公共預(yù)算的安排來執(zhí)行收支，不得隨意超越和違背。

（2）透明性。除少數(shù)特殊情況外，公共預(yù)算的主要內(nèi)容應(yīng)通過多種渠道向所有社會(huì)公眾公布，以便全社會(huì)監(jiān)督政府的活動(dòng)。

（3）全面性。除少數(shù)特殊項(xiàng)目外，政府所有的財(cái)政收支都要納入公共預(yù)算，確保立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對(duì)政府行為的全面約束和監(jiān)督。

（4）法律權(quán)威性。公共預(yù)算經(jīng)立法程序批準(zhǔn)后就有了法律權(quán)威性，任何違反公共預(yù)算的行為都是違法行為，都將受到法律應(yīng)有的制裁。

（5）政治程序性。公共預(yù)算的整個(gè)過程是通過一系列政治程序完成的。

二、公共預(yù)算的分類

公共預(yù)算有多種分類，主要的有四種：

（1）按照不同的政府級(jí)別，公共預(yù)算可分為中央公共預(yù)算和地方公共預(yù)算。中央公共預(yù)算是反映中央政府活動(dòng)的財(cái)政收支計(jì)劃，在公共預(yù)算體系中占主導(dǎo)地位；地方公共預(yù)算是反映地方政府活動(dòng)的財(cái)政收支計(jì)劃，是組織、管理公共預(yù)算的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

（2）按照不同的編制形式，公共預(yù)算可分為單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算。單式預(yù)算是傳統(tǒng)的公共預(yù)算編制形式，將政府的全部公共收支匯編入一個(gè)預(yù)算；復(fù)式預(yù)算是將政府的全部公共收支按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)歸類，分別匯編入兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算。

（3）按照不同的預(yù)算作用時(shí)間，公共預(yù)算可分為年度預(yù)算和中長(zhǎng)期預(yù)算。年度預(yù)算是指預(yù)算有效期為一年的財(cái)政收支計(jì)劃；中長(zhǎng)期預(yù)算是指預(yù)算有效期在一年以上的財(cái)政收支計(jì)劃，其中，1年以上10年以下的預(yù)算是中期預(yù)算，10年以上的預(yù)算是長(zhǎng)期預(yù)算。

（4）按照不同的收支管理范圍，公共預(yù)算可分為總預(yù)算和單位預(yù)算。總預(yù)算是各級(jí)政府的基本收支計(jì)劃，由各級(jí)政府的本級(jí)預(yù)算和下級(jí)政府的預(yù)算組成；單位預(yù)算是各級(jí)政府的直屬機(jī)關(guān)就其本身及所屬行政事業(yè)單位的年度經(jīng)費(fèi)收支所匯編的預(yù)算，是各級(jí)總預(yù)算的基本構(gòu)成單位。

三、公共預(yù)算管理的基本模式

公共預(yù)算管理的概念有廣義和狹義之分。廣義上，公共預(yù)算管理可定義為政府依據(jù)法律有計(jì)劃地對(duì)預(yù)算資金的籌集、使用進(jìn)行的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等管理活動(dòng)。狹義上，可定義為政府依據(jù)法律對(duì)預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行編制、執(zhí)行和決策的管理活動(dòng)。

從管理或方法的角度看，公共預(yù)算管理主要有五種基本模式：分項(xiàng)排列預(yù)算模式、規(guī)劃一計(jì)劃一預(yù)算模式、目標(biāo)管理預(yù)算模式、零基預(yù)算模式和績(jī)效預(yù)算模式。

1．分項(xiàng)排列預(yù)算模式

分項(xiàng)排列預(yù)算是一種產(chǎn)生時(shí)間較早、管理方式較為簡(jiǎn)單的模式。這種管理模式以預(yù)算支出的若干特定目標(biāo)為核心，采用分項(xiàng)排列的方法依次列出特定目標(biāo)的預(yù)算資金，由撥款機(jī)構(gòu)加以撥付。

分項(xiàng)排列預(yù)算在會(huì)計(jì)上有著簡(jiǎn)便的優(yōu)勢(shì)，可以按照總科目、科目、二級(jí)科目、明細(xì)科目等分類清晰地看出預(yù)算資金在不同項(xiàng)目中的分配情況。這種便利性使得分項(xiàng)排列預(yù)算模式至今在不同地區(qū)運(yùn)用。但是，分項(xiàng)排列預(yù)算管理的效率主要取決于撥款機(jī)構(gòu)是否能夠不折不扣地執(zhí)行撥款計(jì)劃，這就要求其要有特殊的制度基礎(chǔ)。在財(cái)政大權(quán)集中于立法機(jī)關(guān)的制度下，分項(xiàng)排列預(yù)算能較好地服務(wù)于立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的控制與監(jiān)督，隨著公共管理復(fù)雜性、多變性的增加，特別是行政機(jī)關(guān)預(yù)算裁量權(quán)的膨脹，分項(xiàng)排列預(yù)算顯得越來越不適應(yīng)當(dāng)代公共預(yù)算管理的需要。

2．規(guī)劃一計(jì)劃一預(yù)算模式

規(guī)劃一計(jì)劃一預(yù)算制度是20世紀(jì)60年代在美國(guó)發(fā)展起來的預(yù)算管理模式。這一預(yù)算模式的要點(diǎn)包括五個(gè)方面：（1）確定預(yù)算項(xiàng)目目標(biāo)；（2）從眾多目標(biāo)中選擇最緊迫的目標(biāo)；（3）運(yùn)用成本收益分析設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)各目標(biāo)的備選方案；（4）說明實(shí)施這些方案以后各年度的成本（如5年到10年）；（5）對(duì)這些方案的實(shí)施效果作長(zhǎng)期評(píng)價(jià)衡量。與分項(xiàng)排列預(yù)算不同，規(guī)劃一計(jì)劃一預(yù)算模式不再按支出科目進(jìn)行預(yù)算，而是按方案進(jìn)行預(yù)算，把支出的成效綜合起來考慮，更有利于提高預(yù)算效率。

3．目標(biāo)管理預(yù)算模式

目標(biāo)管理預(yù)算模式是20世紀(jì)70年代初發(fā)展起來的預(yù)算管理模式，目標(biāo)管理預(yù)算模式注重預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行的效率而不是主項(xiàng)目與各備選項(xiàng)目間的選擇。

目標(biāo)管理預(yù)算模式的要點(diǎn)包括四個(gè)方面：（1）說明單位的基本任務(wù)；（2）確定預(yù)算主次目標(biāo)；（3）設(shè)定可供考核的指標(biāo)（如花多少錢可以在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)），管理者與下級(jí)交換意見以確�？尚行裕唬�4）列出具體時(shí)間進(jìn)度以供監(jiān)督。

4．零基預(yù)算模式

零基預(yù)算模式是在20世紀(jì)70年代后期發(fā)展起來的預(yù)算管理模式。零基預(yù)算不按上年度的“漸進(jìn)增量”來考慮預(yù)算，而對(duì)原有項(xiàng)目進(jìn)行重新審核。在要求劃分項(xiàng)目?jī)?yōu)先順序等方面，它與規(guī)劃一計(jì)劃一預(yù)算模式相似。

零基預(yù)算模式的要點(diǎn)包括四個(gè)方面：（1）由高層管理者提出基本目標(biāo)和總原則；（2）責(zé)成下級(jí)部門將賦予它們的目標(biāo)具體化并形成一攬子決策；（3）對(duì)備選方案分別進(jìn)行排序，確定優(yōu)先項(xiàng)目，排列的順序依次為終止、保持最低限度、縮減、維持、擴(kuò)充；（4）由高層管理者選定方案。

5．績(jī)效預(yù)算模式

績(jī)效預(yù)算模式是一種以績(jī)效或結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算理方式。早在20世紀(jì)40年代末，美國(guó)政府就開始實(shí)施績(jī)效預(yù)算，隨著70年代以來的新公共管理運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)和90年代以來的“再造政府”運(yùn)動(dòng)的興起，績(jī)效預(yù)算重新得到高度的重視。今天，績(jī)效預(yù)算已成為西方國(guó)家主要的公共預(yù)算管理模式。

各國(guó)進(jìn)行績(jī)效預(yù)算的做法各有特色，總的來看，績(jī)效預(yù)算主要可分為五個(gè)管理階段：（1）公布績(jī)效報(bào)告，系統(tǒng)地向公眾發(fā)布有關(guān)政府服務(wù)的信息；（2）明確績(jī)效目標(biāo)，目的是要影響政府活動(dòng)；（3）將績(jī)效報(bào)告提交審計(jì)師審核；（4）預(yù)算機(jī)構(gòu)與支出管理機(jī)構(gòu)或某個(gè)機(jī)構(gòu)與其管理者之間訂立績(jī)效合同，詳細(xì)規(guī)定機(jī)構(gòu)在可使用資源的條件下應(yīng)取得的績(jī)效；（5）編制績(jī)效預(yù)算，一方面列出支出，另一方面列出此投入相應(yīng)的預(yù)期績(jī)效，績(jī)效預(yù)算體現(xiàn)了績(jī)效合同的內(nèi)容。

績(jī)效預(yù)算既考核公共資金使用的最終效果，又考核為取得預(yù)期效果所開展的工作活動(dòng)，從而把預(yù)算支出和結(jié)果有機(jī)地聯(lián)系在一起。在績(jī)效預(yù)算中，至少必須把握三個(gè)要點(diǎn)：一是績(jī)效評(píng)估的精確化；二是放權(quán)以使項(xiàng)目管理者成為績(jī)效責(zé)任人；三是把預(yù)算當(dāng)作改善業(yè)績(jī)的手段。

四、公共預(yù)算的過程

公共預(yù)算的過程大體可以分為編制、執(zhí)行和決算三個(gè)階段。

1．預(yù)算編制

預(yù)算編制是對(duì)未來一段時(shí)間內(nèi)公共部門收支進(jìn)行測(cè)算和計(jì)劃的活動(dòng)。從時(shí)間上看，有年度預(yù)算編制和中長(zhǎng)期預(yù)算編制兩種類型。年度預(yù)算編制指有效期為1年的預(yù)算編制，世界各國(guó)一般采用公歷年制和跨歷年制。公歷年制指從公歷1月1日到12月31日止的編制；跨歷年制指從上年跨越到次年的編制，如美國(guó)等國(guó)的年度預(yù)算從上年10月1日起到次年9月30日止，英國(guó)等國(guó)從上年4月1日起到次年3月31日止。

（1）預(yù)算編制的原則。預(yù)算編制應(yīng)遵循以下五個(gè)原則：

第一，公開性原則。它是指公共預(yù)算收支必須經(jīng)過立法機(jī)關(guān)審批，并向社會(huì)公布，使公眾了解預(yù)算收支情況，便于公眾監(jiān)督。

第二，完整性原則。它是指公共預(yù)算應(yīng)包括所有的財(cái)政收支，反映所有的財(cái)政活動(dòng)。

第三，可靠性原則。它是指公共預(yù)算收支數(shù)字的依據(jù)必須可靠，計(jì)算正確，不得有虛假或任意杜撰的數(shù)據(jù)。各級(jí)公共預(yù)算收入的編制應(yīng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)相適應(yīng)。

第四，年度性原則。它是指公共預(yù)算應(yīng)按年度編制，不得將不屬于本年度財(cái)政收支的內(nèi)容列入本年的公共預(yù)算之中。

第五，法律性原則。它是指經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批后的公共預(yù)算具有法律效力，各級(jí)政府必須貫徹執(zhí)行，非經(jīng)法定程序不得改變公共預(yù)算。

（2）預(yù)算編制的依據(jù)。公共預(yù)算的編制要能夠反映出政府的施政方針和政策，符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，以及國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、制度的規(guī)定。公共預(yù)算編制的依據(jù)主要有：

第一，國(guó)家的法律法規(guī)和方針政策。公共預(yù)算的每—項(xiàng)收支都要符合國(guó)家的法律法規(guī)和方針政策，體現(xiàn)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的客觀要求。

第二，上一年度公共預(yù)算的執(zhí)行情況。這是確定下一年度預(yù)算收支的基礎(chǔ)，再結(jié)合計(jì)劃年度各種引起財(cái)政收支增減的影響因素進(jìn)行綜合分析，編制出符合實(shí)際情況的計(jì)劃年度公共預(yù)算。

第三，計(jì)劃年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的主要指標(biāo)。這些指標(biāo)為公共預(yù)算的編制提供了科學(xué)的依據(jù)，使公共預(yù)算能夠更好地服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

第四，公共預(yù)算管理體制所規(guī)定的管理權(quán)限和收支范圍。以此為依據(jù)編制出來的公共預(yù)算才能確保各級(jí)政府有財(cái)力行使其職責(zé)權(quán)力。

（3）預(yù)算編制的程序。預(yù)算編制的程序主要包括草案編制、匯總、行政首長(zhǎng)審批、權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過四個(gè)環(huán)節(jié)。這一流程有兩個(gè)特征：一個(gè)是“自上而下”，另一個(gè)是“自下而上”。“自上而下”一般是由預(yù)算批準(zhǔn)部門或上級(jí)部門制定關(guān)于收入與支出總的限額，各有關(guān)部門再依次提出各自的預(yù)算要求的過程；“自下而上”則是各部門根據(jù)新項(xiàng)目、新計(jì)劃的需要向預(yù)算批準(zhǔn)部門或上級(jí)部門提出額外的預(yù)算要求，以期得到批準(zhǔn)的過程。

我國(guó)中央政府部門預(yù)算編制實(shí)行“兩上兩下”的程序。首先，各部門將預(yù)算編制建議數(shù)上報(bào)財(cái)政部和有財(cái)政分配權(quán)的部門，此為“一上”；其次，財(cái)政部和有財(cái)政分配權(quán)的部門審核建議數(shù)后下達(dá)各部門的控制數(shù)，此為“一下”；再次，各部門按照控制數(shù)編制預(yù)算草案報(bào)送財(cái)政部，此為“二上”；最后，財(cái)政部根據(jù)全國(guó)人大批準(zhǔn)的中央預(yù)算草案批復(fù)部門預(yù)算，此為“二下”。

2．預(yù)算執(zhí)行

（1）預(yù)算執(zhí)行的特點(diǎn)。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算計(jì)劃付諸實(shí)施的過程。根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》的規(guī)定，各級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府組織執(zhí)行，具體工作由本級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)。預(yù)算執(zhí)行階段是從當(dāng)年1月1日至12月31日。

預(yù)算執(zhí)行具有四個(gè)特點(diǎn)：預(yù)算執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算各項(xiàng)收支任務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；預(yù)算執(zhí)行有連續(xù)性，從財(cái)政年度開始到結(jié)束一直都要進(jìn)行；預(yù)算執(zhí)行中，要根據(jù)實(shí)際情況變化，進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，組織新的預(yù)算平衡；預(yù)算執(zhí)行結(jié)果為下一年度公共預(yù)算編制提供依據(jù)。

（2）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。預(yù)算執(zhí)行包括收入執(zhí)行、支出資金撥付和預(yù)算調(diào)整三個(gè)主要環(huán)節(jié)：

一是收入執(zhí)行由財(cái)政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織，按各項(xiàng)預(yù)算收入的性質(zhì)和征收方式，分別由財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)等部門負(fù)責(zé)征收和管理。各部門必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入，不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自減征、免征或緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入。

二是支出資金撥付在財(cái)政部門主導(dǎo)下由各支出部門具體負(fù)責(zé)執(zhí)行。

三是預(yù)算調(diào)整指由各級(jí)政府在預(yù)算執(zhí)行過程中通過改變預(yù)算收入來源、支出用途以及收支規(guī)模等方法，組織新的預(yù)算平衡，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化的需要。它包括動(dòng)用預(yù)備費(fèi)、預(yù)算的追加追減、預(yù)算科目之間的經(jīng)費(fèi)流動(dòng)及預(yù)算劃轉(zhuǎn)。各級(jí)政府的預(yù)算調(diào)整均須編制預(yù)算調(diào)整方案并取得本級(jí)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)。

（3）預(yù)算執(zhí)行中的任務(wù)。在預(yù)算執(zhí)行過程中，各預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)有以下任務(wù)：

第一，按照公共預(yù)算確定的收入任務(wù)，積極組織預(yù)算收入，確保預(yù)算收入任務(wù)的完成。

第二，按照公共預(yù)算確定的支出任務(wù)，及時(shí)、足額撥付預(yù)算支出資金，并加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的管理和監(jiān)督，提高預(yù)算資金的使用效益。

第三，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡或確保不突破預(yù)定的預(yù)算赤字規(guī)模。預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)要根據(jù)預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算收支的實(shí)際增減變化，及時(shí)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，組織新的預(yù)算平衡，保證公共預(yù)算各項(xiàng)收支任務(wù)的順利完成。

第四，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的管理和監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)要按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對(duì)預(yù)算資金的繳納、分配使用等過程中的各種活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督，糾正預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的各種偏差，嚴(yán)格遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

3．決算

決算是對(duì)預(yù)算結(jié)果的總結(jié)和評(píng)價(jià)。決算的目的是為了集中反映一年來預(yù)算活動(dòng)的基本情況及政府績(jī)效，并為新的預(yù)算編制提供參考依據(jù)。

我國(guó)的決算過程主要包括四個(gè)階段：

（1）準(zhǔn)備階段，由各級(jí)財(cái)政部門在每年第四季度分別下達(dá)編制本級(jí)政府決算草案的原則、要求、方法和報(bào)送期限，并組織年終清理結(jié)算；

（2）編制階段，各支出部門按有關(guān)要求編制本部門決算草案，并逐級(jí)上報(bào)匯總；

（3）審查階段，各級(jí)財(cái)政部門對(duì)同級(jí)政府收支總決算進(jìn)行審查；

（4）批準(zhǔn)階段，經(jīng)財(cái)政部門審查后的總決算草案，經(jīng)各級(jí)行政首長(zhǎng)同意后提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)。

經(jīng)過決算，公共預(yù)算過程終告一段落，新一輪公共預(yù)算過程隨即展開。

第三節(jié) 公共收入管理

一、稅收管理

1．稅收的概念和特征

稅收是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力，依照法律預(yù)先規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制、無償?shù)厝〉霉�共收入的一種方式。在當(dāng)今世界各國(guó)，稅收是最主要的公共收入形式，公共收入中有90％以上來自稅收收入。

稅收具有以下三大特征：

（1）強(qiáng)制性。稅收的強(qiáng)制性體現(xiàn)在國(guó)家征稅憑借的是政治權(quán)力，并且有法律法規(guī)加以規(guī)范和保護(hù)。不論納稅人是否愿意，都必須依法納稅，否則就要受到法律的制裁。

（2）無償性。稅收的無償性體現(xiàn)在國(guó)家征稅后，不需要任何償還，也不需要向納稅人付出任何代價(jià)。

（3）固定性。稅收的固定性體現(xiàn)在國(guó)家征稅是按照法律事先規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)征收的。這既保證了國(guó)家財(cái)政收入的及時(shí)、穩(wěn)定、可靠，又可以防止征稅機(jī)關(guān)侵犯納稅人的合法權(quán)益。

2．稅收管理的要素

稅收管理的要素主要有三項(xiàng)：

（1）課稅對(duì)象與稅率。課稅對(duì)象是指對(duì)什么東西課稅，即課稅的標(biāo)的物，它可以是物品、事件、條件或活動(dòng)。它從總體上確定了一個(gè)稅種的征稅范圍，是一種稅區(qū)別于另一種稅的根本性標(biāo)志。稅率是計(jì)算稅額的尺度，是應(yīng)納稅額與課稅對(duì)象數(shù)額之間的比值，主要包括比例稅率、累進(jìn)稅率和定額稅率三種形式。它直接關(guān)系到國(guó)家財(cái)政收入的多少及納稅人負(fù)擔(dān)水平的高低。因此，確定合理的課稅對(duì)象與稅率是稅收管理的基礎(chǔ)工作，高稅率不一定能夠?qū)崿F(xiàn)高稅收，過高的稅率會(huì)誘發(fā)逃稅行為。

（2）稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁與稅收歸宿。稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁簡(jiǎn)單地講是指對(duì)一個(gè)納稅人征收的稅全部或部分地轉(zhuǎn)由他人負(fù)擔(dān)的過程。稅收歸宿則是稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的終點(diǎn)。稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的基本形式是前轉(zhuǎn)和后轉(zhuǎn)，前轉(zhuǎn)是納稅人以提高價(jià)格的形式把稅收轉(zhuǎn)嫁到商品或生產(chǎn)要素的購(gòu)買者或最終消費(fèi)者身上；后轉(zhuǎn)是納稅人以壓低價(jià)格、降低工資（延長(zhǎng)工時(shí)）的方式把稅收轉(zhuǎn)嫁到生產(chǎn)要素提供者身上。由于稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁與稅收歸宿事實(shí)上決定了公共收入承擔(dān)者分擔(dān)的份額，因而成為稅收管理不能忽視的環(huán)節(jié)。

（3）稅收種類。依據(jù)課稅對(duì)象性質(zhì)的不同，稅收收入主要來自所得課稅、商品（勞務(wù)）課稅及財(cái)產(chǎn)課稅。

所得課稅。所得課稅是對(duì)納稅人的所得額或利潤(rùn)額課征的一類稅收。它主要包括個(gè)人所得稅、公司所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)稅（工薪稅）等。

商品（勞務(wù)）課稅。商品（勞務(wù)）課稅是對(duì)商品和勞務(wù)的流轉(zhuǎn)額課征的一類稅收。它主要包括增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅等。

財(cái)產(chǎn)課稅。財(cái)產(chǎn)課稅是對(duì)納稅人所擁有或支配的財(cái)產(chǎn)課征的一類稅收。它包括一般財(cái)產(chǎn)稅、特種財(cái)產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅。其中一般財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)某一時(shí)期納稅人所有的一切財(cái)產(chǎn)的綜合課稅，但對(duì)日常生活必需晶予以免稅，對(duì)一定價(jià)值以下的財(cái)產(chǎn)予以扣除；特種財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)個(gè)人所有的土地、房屋、資本以及其他財(cái)產(chǎn)分別課稅，如土地增值稅、房產(chǎn)稅等；財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅是對(duì)納稅人發(fā)生轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)課稅，如遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅、契稅等。

3．稅收管理的核心

稅收管理的核心是實(shí)現(xiàn)公平征稅和稅收效率。

（1）公平征稅。公平征稅對(duì)維護(hù)稅收制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)是必不可少的，它不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是一個(gè)政治問題和社會(huì)問題。它具有三個(gè)層次的含義：

第一，必須堅(jiān)持同等稅收待遇原則，納稅人在相同的經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)被同等對(duì)待，繳納同樣多的稅。

第二，必須堅(jiān)持支付能力原則，納稅能力更強(qiáng)的納稅人應(yīng)繳納更多的稅。累進(jìn)稅率和比例稅率就體現(xiàn)了這一原則。

第三，必須堅(jiān)持受益原則，稅收應(yīng)該根據(jù)納稅人從政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)中得到的收益，在納稅人之間分配，也就是誰受益，誰付款。

（2）稅收效率。稅收效率要求征稅既有利于資源的有效配置和經(jīng)濟(jì)機(jī)制的有效運(yùn)行，又能夠提高稅務(wù)行政的管理效率。稅收效率既來自于征管方，也來自于繳納方。

稅收效率意味著管理成本與遵從成本的最小化。稅收管理成本是指管理及調(diào)整現(xiàn)行稅制所發(fā)生的官方成本。具體包括稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員的工資、薪金、社會(huì)保險(xiǎn)、退休金等支出以及辦公場(chǎng)地、設(shè)備、用品、差旅等費(fèi)用。

稅收的遵從成本是指納稅人為遵從稅法或稅務(wù)機(jī)關(guān)要求而發(fā)生的費(fèi)用支出。對(duì)于納稅人而言，遵從成本包括搜集、保存必要的資料、收據(jù)和填寫納稅申報(bào)表的時(shí)間成本，包括支付稅務(wù)代理人的服務(wù)費(fèi)用及向稅務(wù)機(jī)關(guān)咨詢并附帶發(fā)生的交通費(fèi)用在內(nèi)的貨幣成本和因不理解納稅規(guī)定而產(chǎn)生的焦慮等心理成本。

稅收管理的運(yùn)行成本相當(dāng)于稅收管理成本和遵從成本的總和，因此，實(shí)現(xiàn)管理成本與遵從成本的最小化，是衡量稅收效率的一個(gè)重要指標(biāo)。

稅收效率意味著稅收超額負(fù)擔(dān)的最小化。稅收超額負(fù)擔(dān)是衡量稅收效率的另一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)，是指稅收扭曲了資源配置和納稅人的經(jīng)濟(jì)行為，產(chǎn)生抑制效應(yīng)而形成的社會(huì)福利的凈損失。

有效的稅收管理就應(yīng)該盡力減少超額負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生，避免征稅對(duì)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行產(chǎn)生不良影響，將稅收對(duì)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不良影響減少到最低限度。

（3）全球性稅制改革的主要特征。20世紀(jì)80年代以來，出現(xiàn)了一場(chǎng)在公共財(cái)政管理歷史上空前的稅制（稅收管理）改革運(yùn)動(dòng)。在第一次世界大戰(zhàn)與第二次世界大戰(zhàn)期間，許多國(guó)家也先后進(jìn)行了稅制改革，許多交戰(zhàn)國(guó)出臺(tái)新稅種，提高了稅率，拓寬了所得稅基，目的顯然是為適應(yīng)戰(zhàn)，爭(zhēng)緊急狀態(tài)需要，增加稅收收入。相比之下，80年代的稅制改革是和平時(shí)期的稅制變化，目的一般不是要立即增加稅收收入，而是保持稅收收入不增不減，或藏富于民。

在發(fā)達(dá)國(guó)家，這場(chǎng)稅制改革表現(xiàn)出以下特征：稅制改革的普遍特點(diǎn)是降低個(gè)人所得稅率；伴隨稅率降低，削減所得稅的納稅檔次；拓寬所得稅的稅基。為防止降低稅率造成大量稅收收入的流失，維持稅收收入不增不減，各發(fā)達(dá)國(guó)家采取了拓寬所得稅稅基的做法，削減或取消了“稅式支出”（即稅收減免），強(qiáng)化了資本利得稅的征收。同時(shí)，企業(yè)所得稅的稅基也得到拓寬，實(shí)行新的稅種組合。削減的個(gè)人所得稅部分通過其他稅種的增收來彌補(bǔ)，把所得稅轉(zhuǎn)向支出課稅。

對(duì)于多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，個(gè)人所得稅的稅率還是比較低的，因此沒有采用與發(fā)達(dá)國(guó)家同樣的改革措施。但從全球范圍的稅制改革看，在兩個(gè)方面具有共性：一是強(qiáng)化稅務(wù)管理，簡(jiǎn)化征管手續(xù)，降低稅收運(yùn)行成本。各國(guó)都把重訂稅法、簡(jiǎn)化手續(xù)等作為改革的重點(diǎn)。二是治理稅務(wù)腐敗。稅務(wù)機(jī)關(guān)具有征稅權(quán)，在內(nèi)部管理機(jī)制不完善的情況下，很容易導(dǎo)致稅務(wù)人員濫用職權(quán)，營(yíng)私舞弊。比如，稅務(wù)人員受賄而讓納稅人逃稅。由于稅務(wù)腐敗的直接后果是公共收入的減少，政府威信的降低，破壞了有效公平稅收的原則，因此，各國(guó)都加強(qiáng)了內(nèi)部監(jiān)管，并利用社會(huì)監(jiān)督來防治稅務(wù)腐敗。

二、政府收費(fèi)管理

1．政府收費(fèi)的概念和特點(diǎn)

政府收費(fèi)是指政府提供特殊服務(wù)或規(guī)制某些經(jīng)濟(jì)行為而向相關(guān)主體收取的費(fèi)用。它是主要的非稅收收入形式之一，可彌補(bǔ)財(cái)政收入的不足，緩和財(cái)政資金供求矛盾。它有助于揭示公眾對(duì)公共產(chǎn)品的真實(shí)偏好，提高公共資源的配置、使用效率，促進(jìn)公共部門不斷改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量。

與稅收不同，政府收費(fèi)具有直接有償性、排他性和非規(guī)范性的特點(diǎn)。

（1）所謂直接有償性是指繳費(fèi)人可以從政府的服務(wù)或特許行為中直接獲益。而稅收支付并不與獲得的服務(wù)直接掛鉤，而且不單獨(dú)針對(duì)某一個(gè)人。

（2）所謂排他性是指繳費(fèi)人所獲得的服務(wù)與利益是排他的，誰繳費(fèi)，誰獲益。

（3）所謂非規(guī)范性是相對(duì)于稅收規(guī)范而言，政府收費(fèi)具有很大的靈活性與變動(dòng)性，缺乏完備的法律規(guī)范，并且政府收費(fèi)的征收主體不是單一指定機(jī)構(gòu)，而可能是政府各個(gè)部門，甚至是經(jīng)授權(quán)的社會(huì)中介組織。

因此，在公共財(cái)政管理中，要選擇是征稅還是收費(fèi)，關(guān)鍵看受益者是全體公眾還是特殊個(gè)人或群體，如屬后者，收費(fèi)的形式顯然比課稅更符合效率原則。

此外，必須注意的是政府收費(fèi)與私人的營(yíng)利性收費(fèi)是不同的。政府收費(fèi)總體上仍是一種財(cái)政分配行為，收費(fèi)的目的不是為了贏利，而是體現(xiàn)受益補(bǔ)償原則，收費(fèi)用于補(bǔ)償具體行政行為的管理或服務(wù)成本。

2．政府收費(fèi)的形式

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府收費(fèi)主要包括使用者費(fèi)和規(guī)費(fèi)兩種形式。

（1）使用者費(fèi)。使用者費(fèi)是政府對(duì)特定服務(wù)或特許權(quán)收取的價(jià)格，用于支付提供這些服務(wù)的全部或部分成本。它體現(xiàn)了一種市場(chǎng)交易關(guān)系。如水費(fèi)、公立學(xué)校的學(xué)費(fèi)、停車費(fèi)、公共汽車車票費(fèi)、公園門票費(fèi)等都屬于此類收費(fèi)。使用者費(fèi)可劃分為三種形式：

直接費(fèi)。即使用公共設(shè)施或消費(fèi)政府提供的商品及服務(wù)的費(fèi)用。

公共事業(yè)特種費(fèi)。即政府出于公益目的對(duì)公共設(shè)施進(jìn)行新建、改建或修繕而對(duì)受益人收取的工程補(bǔ)償費(fèi)用。

特許費(fèi)。即政府授予某些特定的人以某種特別的權(quán)利，而對(duì)其收取的費(fèi)用，比如娛樂場(chǎng)所開設(shè)特許費(fèi)、臨街建筑物特許費(fèi)等。

（2）規(guī)費(fèi)。規(guī)費(fèi)是公共部門在履行社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能過程中，提供特別行為或服務(wù)而收取的補(bǔ)償費(fèi)用。它體現(xiàn)的是管理者與被管理者之間的關(guān)系。

規(guī)費(fèi)包括行政規(guī)費(fèi)和司法規(guī)費(fèi)兩種。行政規(guī)費(fèi)是行政機(jī)關(guān)收取的費(fèi)用，如執(zhí)照費(fèi)、護(hù)照費(fèi)、商標(biāo)登記費(fèi)、商品檢驗(yàn)費(fèi)等。司法規(guī)費(fèi)是司法機(jī)關(guān)收取的費(fèi)用，如訴訟費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)、遺產(chǎn)管理登記費(fèi)等。

3．政府收費(fèi)管理需要注意的問題

政府收費(fèi)管理需要注意的問題主要有四個(gè)方面：

（1）確定課稅還是收費(fèi)。通常收費(fèi)的范圍集中于準(zhǔn)公共產(chǎn)品或混合產(chǎn)品，主要是擁擠性公共產(chǎn)品和價(jià)格排他性的公共產(chǎn)品。

（2）如何有效收費(fèi)。收費(fèi)能夠否得到繳費(fèi)者的支持，取決于兩個(gè)方面：其一，繳費(fèi)數(shù)額與收益成正比；其二，費(fèi)用支出清晰明了，讓繳費(fèi)者清楚除非付費(fèi)否則被排斥。

（3）合理確定收費(fèi)水平。收費(fèi)水平主要根據(jù)行為或服務(wù)的成本來確定。對(duì)使用者費(fèi)而言，由準(zhǔn)入費(fèi)、使用費(fèi)、擁擠費(fèi)組成。準(zhǔn)入費(fèi)承擔(dān)固定成本，使用費(fèi)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)成本，擁擠費(fèi)承擔(dān)擁擠成本。、當(dāng)某項(xiàng)產(chǎn)品或服務(wù)出現(xiàn)“擁擠”情況時(shí)，通�？梢酝ㄟ^適當(dāng)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來解決， 比如某座橋梁車輛擁塞，通過收取或調(diào)整過橋費(fèi)而使部分行駛者改道另行，從而減少了過橋車輛，解決塞車問題。

（4）防止亂收費(fèi)。由于政府收費(fèi)具有“非規(guī)范性”，因此，容易產(chǎn)生亂收費(fèi)現(xiàn)象，造成社會(huì)總的效率損失，防止亂收費(fèi)是政府收費(fèi)管理的一個(gè)基本內(nèi)容。

三、公債管理

1．公債的概念和特點(diǎn)

公債是政府為履行職能而憑借其信用舉借的債務(wù)，是公共收入的又一重要形式。它有三層含義：（1）公債是國(guó)家信用的主要形式，它遵循市場(chǎng)等價(jià)交換原則，體現(xiàn)了有借有還的信用特征；（2）公債是公共財(cái)政活動(dòng)的一種特殊形式，它具有取得財(cái)政收入的實(shí)際能力，但卻不列入公共預(yù)算收入；（3）公債是一種重要的經(jīng)濟(jì)杠桿，它不僅可以彌補(bǔ)財(cái)政赤字，還可用于宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

與稅收相比較，公債具有三個(gè)特點(diǎn)：一是自愿性。公債認(rèn)購(gòu)是建立在資金持有人自愿承受的基礎(chǔ)上，政府舉債是依據(jù)信用而不是政治權(quán)力，不具備強(qiáng)制性。這也是公債與政府收費(fèi)最大的不同之處。二是有償性。政府在發(fā)行公債取得收入之后，它必須按期向認(rèn)購(gòu)者償還本金并支付一定的利息。三是靈活性。公債的發(fā)行較為靈活，政府根據(jù)公共收支的狀況，靈活確定是否發(fā)行公債以及發(fā)行多少。

2．公債的種類

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公債名目繁多，各有不同的性質(zhì)和用途。為了更有效地管理公債，必須對(duì)公債進(jìn)行分類。

（1）國(guó)內(nèi)公債和國(guó)外公債。按照公債發(fā)行地域分類，可分為國(guó)內(nèi)公債和國(guó)外公債。所謂國(guó)內(nèi)公債是指政府對(duì)本國(guó)企業(yè)、組織和居民發(fā)行并在國(guó)內(nèi)流通和償還的公債；所謂國(guó)外公債是指政府向其他國(guó)家政府、銀行及國(guó)際金融組織的借款和在國(guó)外發(fā)行的債券。

（2）中央公債和地方公債。按照舉債主體，可分為中央公債和地方公債。所謂中央公債是指由中央政府發(fā)行的公債；所謂地方公債是指由地方政府發(fā)行的公債。 ’

（3）短期公債、中期公債和長(zhǎng)期公債。按照公債償還期限，可分為短期公債、中期公債和長(zhǎng)期公債。所謂短期公債是指?jìng)鶆?wù)償還期限在一年以內(nèi)的公債；所謂中期公債是指?jìng)鶆?wù)償還期限在1年以上、10年以下的公債；所謂長(zhǎng)期公債是指?jìng)鶆?wù)償還期限在10年以上的公債。

（4）自由流通公債和非自由流通公債。按照公債是否允許上市流通，可分為自由流通公債和非自由流通公債。所謂自由流通公債是指可以在金融市場(chǎng)上自由買賣或轉(zhuǎn)讓的公債；所謂非自由流通公債是指不能在金融市場(chǎng)上自由買賣或轉(zhuǎn)讓的公債。

3．公債的作用

公債具有以下三大作用：

（1）增強(qiáng)政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的能力。政府通常運(yùn)用財(cái)政政策與貨幣政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，但貨幣政策在實(shí)踐中的運(yùn)用相當(dāng)復(fù)雜，而政府通過公債的賣出和買入?yún)s能直接地調(diào)節(jié)貨幣流通總量，并引導(dǎo)社會(huì)資金的流向，促進(jìn)社會(huì)供求的平衡，進(jìn)而影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

（2）彌補(bǔ)赤字，維持政府收支平衡，包括長(zhǎng)期平衡與短期平衡。發(fā)行公債來彌補(bǔ)赤字使社會(huì)資金使用權(quán)由企業(yè)或個(gè)人暫時(shí)轉(zhuǎn)移給政府，一般不會(huì)增加市場(chǎng)中的貨幣流通量，進(jìn)而引起通貨膨脹。而且，公債的發(fā)行或認(rèn)購(gòu)是建立在自愿原則的基礎(chǔ)上，不會(huì)引起納稅人的不滿和抵制。

（3）為一定時(shí)期內(nèi)的特定公共投資項(xiàng)目籌集資金。私人資金總是傾向投資于收益高、周期短、見效快的項(xiàng)目，因此，許多重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施需要由政府來投資。政府通過發(fā)行公債籌集建設(shè)資金，支持能源交通等基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)。

由于公債不僅是彌補(bǔ)公共資金缺口的重要方式，而且是政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的重要工具，因此，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家受到高度重視，公債管理也成為公共財(cái)政管理的重要組成部分。

4．公債管理過程

公債管理主要包括公債設(shè)計(jì)、公債發(fā)行、公債流通與償還等環(huán)節(jié)。

（1）公債設(shè)計(jì)是確定公債的類型、發(fā)行總額、公債票面價(jià)值、利率、償還期限、發(fā)行價(jià)格等要素的過程。這是一個(gè)比較復(fù)雜的環(huán)節(jié)，比如，公債利率要根據(jù)金融市場(chǎng)的利率水平、政府信用狀況和社會(huì)資金供給量等因素來決定；公債發(fā)行價(jià)格必須考慮是平價(jià)發(fā)行還是折價(jià)發(fā)行、或是溢價(jià)發(fā)行。

（2）公債發(fā)行的方法很多，主要有三種：政府向社會(huì)公眾直接或間接募集的公募法；國(guó)家先將公債售于銀行及其他金融機(jī)構(gòu)，再由它們自辦發(fā)售的包銷法；政府委托經(jīng)紀(jì)人直接在證券交易所出售的公賣法。

（3）公債進(jìn)入市場(chǎng)流通是全面實(shí)現(xiàn)公債目的的根本途徑，公債流通包括兩個(gè)市場(chǎng)，一是作為發(fā)行市場(chǎng)的一級(jí)市場(chǎng)，它是無形的觀念性市場(chǎng)；二是作為流通與轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的二級(jí)市場(chǎng)，它一般是有形市場(chǎng)。其中，一級(jí)市場(chǎng)是二級(jí)市場(chǎng)的基礎(chǔ)與前提，只有一級(jí)市場(chǎng)具備了一定規(guī)模，二級(jí)市場(chǎng)的交易才有可能正常進(jìn)行；而二級(jí)市場(chǎng)也能促進(jìn)一級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展，二級(jí)市場(chǎng)為一級(jí)市場(chǎng)發(fā)行的公債提供了變現(xiàn)的場(chǎng)所，使公債的流動(dòng)性有了實(shí)現(xiàn)的可能，有利于新公債的發(fā)行。

（4）公債作為政府以信用方式舉借的債務(wù)，最終需要償還。公債是否能如期如數(shù)償還關(guān)系到政府信用與聲譽(yù)。由于政府財(cái)力狀況及宏觀經(jīng)濟(jì)條件存在廣些不可預(yù)測(cè)的因素，因此，政府會(huì)通過市場(chǎng)采取多種方式進(jìn)行償還。比如，在財(cái)力有余而債券市場(chǎng)價(jià)格較低的情況下，政府按時(shí)價(jià)購(gòu)回公債券，提前免除自身債務(wù)。

最近幾年來，世界各國(guó)在公債管理上出現(xiàn)了一些趨勢(shì)：一是保持一定公債發(fā)行規(guī)模，防止債務(wù)依存度（公債發(fā)行額／當(dāng)年財(cái)政支出）偏高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大。二是在不助長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的前提下，促使公債利息成本最小化。比如，當(dāng)長(zhǎng)期利率較高時(shí)，多發(fā)行短期債券，當(dāng)短期利率較高時(shí)，多發(fā)行長(zhǎng)期債券。三是調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，增大長(zhǎng)期公債的比例，延長(zhǎng)政府債務(wù)。當(dāng)然，這與利息成本最小化的做法會(huì)發(fā)生沖突，但多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，利息成本最小化的債務(wù)管理政策并總不是可取的政策。

第四節(jié) 公共支出管理

一、購(gòu)買性支出管理

按照公共支出有無直接對(duì)資源和要素形成需求的標(biāo)準(zhǔn)，我們可將公共支出分為購(gòu)買性支出與轉(zhuǎn)移性支出。所謂購(gòu)買性支出，指政府直接進(jìn)入市場(chǎng)，購(gòu)買商品或勞務(wù)的公共支出。轉(zhuǎn)移性支出是政府進(jìn)行非市場(chǎng)性再分配，單方面撥轉(zhuǎn)給受領(lǐng)者的支出，它不體現(xiàn)為政府直接對(duì)社會(huì)資源和要素的需求和消耗。由于購(gòu)買性支出主要體現(xiàn)了政府直接介入資源配置的范圍與力度，轉(zhuǎn)移性支出主要體現(xiàn)政府再分配的水平，因此，完善的購(gòu)買性支出管理與轉(zhuǎn)移性支出管理是公共財(cái)政管理基本職能得以全面履行的重要環(huán)節(jié)。在本部分，我們先來分析購(gòu)買性支出管理。

1．購(gòu)買性支出的范圍

購(gòu)買性支出主要包括政府為履行經(jīng)濟(jì)職能用于基本建設(shè)的投資支出、教科文衛(wèi)等社會(huì)服務(wù)支出以及一般政府服務(wù)支出（如行政、司法機(jī)構(gòu)的日常費(fèi)用、國(guó)防支出等）。根據(jù)我國(guó)《2003年政府預(yù)算收支科目》所確定的分類，我國(guó)目前的購(gòu)買性支出主要包括以下方面：

（1）投資性支出。包括基本建設(shè)支出（含建筑安裝工程費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、工器具及生產(chǎn)用具的購(gòu)置費(fèi)等）、企業(yè)挖潛改造資金支出（含企業(yè)用于挖潛、革新和改造方面的資金）、流動(dòng)資金支出（含冶金、有色金屬、石油、電力、汽車、核工業(yè)、航天、煙草工業(yè)和政策性銀行等部門的流動(dòng)資金）、農(nóng)業(yè)支出（含農(nóng)業(yè)行業(yè)管理、自然災(zāi)害救助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)、土地管理等支出）、林業(yè)支出（含林業(yè)行業(yè)管理、森林救災(zāi)、天然林保護(hù)、退耕還林、森林生態(tài)效益、森林工業(yè)系統(tǒng)技術(shù)性、社會(huì)性支出、造林、防沙治沙等支出）、水利和氣象支出（含水利行業(yè)管理、防汛抗旱、水文水質(zhì)水土水資源管理、水利建設(shè)、氣象等支出）以及地質(zhì)勘探費(fèi)、科技新產(chǎn)品試制、中間試驗(yàn)、重要科學(xué)研究補(bǔ)助等費(fèi)用。

（2）教科文衛(wèi)支出。包括教育支出（含普通、職業(yè)、成人、廣播電視、留學(xué)、特殊等教育支出以及教師進(jìn)修及干部教育支出）、科學(xué)支出（含自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、科學(xué)技術(shù)普及等方面的支出）、文體廣播事業(yè)費(fèi)支出（含文化、出版、文物、體育、檔案、地震、海洋、通訊、廣播影視、計(jì)劃生育等事業(yè)費(fèi)以及黨政干部訓(xùn)練事業(yè)費(fèi)）、醫(yī)療衛(wèi)生支出（含衛(wèi)生、中醫(yī)、藥品監(jiān)督管理、行政事業(yè)單位醫(yī)療等支出）。

（3）行政管理支出和國(guó)防支出。包括行政管理費(fèi)（含人大、政府機(jī)關(guān)、政協(xié)、共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)）、外交外事支出（含外交支出、國(guó)際組織支出及償付外國(guó)資產(chǎn)支出、地方外事費(fèi)、對(duì)外宣傳費(fèi)）、武裝警察部隊(duì)支出、公檢法司支出（含公安、邊防檢查、國(guó)家安全、檢察院、法院、司法、監(jiān)獄、勞教、緝私警察等支出）、國(guó)防支出（含軍費(fèi)、國(guó)防科研事業(yè)費(fèi)、民兵建設(shè)費(fèi)、動(dòng)員預(yù)編經(jīng)費(fèi)、招飛事業(yè)費(fèi)、專項(xiàng)工程經(jīng)費(fèi)）。

此外，我國(guó)財(cái)政還確定了工業(yè)交通、流通等部門事業(yè)費(fèi)的支出項(xiàng)目。

2．政府采購(gòu)管理

（1）政府采購(gòu)的概念和特點(diǎn)。政府采購(gòu)也稱公共采購(gòu)，是指政府機(jī)構(gòu)出于履行職責(zé)的需要，以購(gòu)買、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程或服務(wù)的活動(dòng)。從2003年1月1日起正式生效的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物、工程和服務(wù)的行為。作為一種采購(gòu)方式，政府采購(gòu)具有法定的程序和規(guī)范的方法，是世界各國(guó)目前最為重要的購(gòu)買性支出管理手段。

政府采購(gòu)不同于私人部門的采購(gòu)活動(dòng)，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府責(zé)任的一種體現(xiàn)，同時(shí)也是政府實(shí)施政策、調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種手段。其特點(diǎn)體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

第一，采購(gòu)資金的公共性。政府采購(gòu)所需資金來自財(cái)政，而財(cái)政資金大部分來自納稅人繳納的稅收，小部分來自政府提供公共服務(wù)收取的使用者費(fèi)和規(guī)費(fèi)以及政府憑借信用原則發(fā)行公債取得的收入。

第二，采購(gòu)目標(biāo)的非市場(chǎng)營(yíng)利性。政府采購(gòu)活動(dòng)不以市場(chǎng)營(yíng)利為目標(biāo)，而是為各政府部門的日�；顒�(dòng)提供所需產(chǎn)品和服務(wù)，為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

第三，采購(gòu)行為的規(guī)范性。政府采購(gòu)具有法定程序和規(guī)范的采購(gòu)方式，采購(gòu)行為充分體現(xiàn)出公平、公正、公開。

第四，采購(gòu)主體的特定性。政府采購(gòu)主體是依靠財(cái)政資金運(yùn)作的各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。

第五，采購(gòu)活動(dòng)的政策性。政府采購(gòu)活動(dòng)必須遵守相關(guān)政策的要求，體現(xiàn)政府的政策意圖，不能按采購(gòu)人員的個(gè)人偏好行事。

第六，采購(gòu)范圍廣、規(guī)模大、影響力大。政府采購(gòu)對(duì)象從總體上看只有貨物、服務(wù)和工程三類，實(shí)際上它所涵蓋的具體內(nèi)容范圍之大難以描述。同時(shí)，政府采購(gòu)的規(guī)模也非常龐大，從而對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的影響力。

（2）政府采購(gòu)的主體。從世界各國(guó)的實(shí)踐來看，政府采購(gòu)的主體包括主管機(jī)關(guān)、采購(gòu)機(jī)關(guān)、中介機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商。

主管機(jī)關(guān)通常是財(cái)政部或?qū)ｉT設(shè)立的采購(gòu)政策辦公室，負(fù)責(zé)政府采購(gòu)原則、方法的制定和采購(gòu)過程的監(jiān)督。

采購(gòu)機(jī)關(guān)即政府采購(gòu)的具體實(shí)施部門，可分為為本級(jí)政府統(tǒng)一提供采購(gòu)服務(wù)的集中采購(gòu)機(jī)關(guān)和自行組織小額采購(gòu)或非通用商品采購(gòu)的各政府部門，后者稱為分散采購(gòu)機(jī)關(guān)。

中介機(jī)構(gòu)是有招標(biāo)資格、能力的政府采購(gòu)業(yè)務(wù)代理組織。

供應(yīng)商是符合政府采購(gòu)資質(zhì)、向采購(gòu)機(jī)關(guān)提供貨物、工程和服務(wù)的企業(yè)或個(gè)人。采購(gòu)機(jī)關(guān)與供應(yīng)商是最重要的政府采購(gòu)主體。

（3）政府采購(gòu)的模式。政府采購(gòu)主要有兩種模式：分散采購(gòu)和集中采購(gòu)。

分散采購(gòu)模式。分散采購(gòu)模式是政府各部門、各單位根據(jù)自己所需的貨物、服務(wù)等自行進(jìn)行采購(gòu)。這種模式使得各部門、各單位在采購(gòu)中的靈活性增強(qiáng)、自主性增加。但是從政府公共支出管理的角度著眼，則這種采購(gòu)模式不利于政府從總體上控制公共支出，優(yōu)化財(cái)政資金的使用。因此，分散采購(gòu)?fù)ǔａ槍?duì)那些不存在任何標(biāo)準(zhǔn)化的（或書面的）購(gòu)買準(zhǔn)則、小額的商品或服務(wù)。雖然分散采購(gòu)模式的不足是缺乏足夠的內(nèi)部監(jiān)督，但在有些情況下，比如采購(gòu)部門高度專業(yè)化，分散采購(gòu)模式就會(huì)顯現(xiàn)出高效率的優(yōu)點(diǎn)了。

集中采購(gòu)模式。集中采購(gòu)模式是政府各部門、各單位所需的貨物、服務(wù)等都統(tǒng)一由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)采購(gòu)。集中采購(gòu)模式較好地克服了分散采購(gòu)模式的缺陷，它有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化采購(gòu)程序及采購(gòu)規(guī)則，采購(gòu)責(zé)任集中化，加強(qiáng)了對(duì)采購(gòu)貨物及服務(wù)的內(nèi)部控制，并由專門的小組（委員會(huì)）對(duì)采購(gòu)加以監(jiān)督，從而有助于政府加強(qiáng)公共支出控制，降低采購(gòu)成本，更好地監(jiān)督政府采購(gòu)行為，限制腐敗行為的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)有效性。但由于其必須經(jīng)過規(guī)定的程序，采購(gòu)周期相對(duì)會(huì)較長(zhǎng)。

（4）政府采購(gòu)的基本方式。政府采購(gòu)的基本方式有五種：

一是競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)。這種方式要求采購(gòu)機(jī)關(guān)作為招標(biāo)人首先在采購(gòu)委員會(huì)指定的媒體上公開刊登招標(biāo)通告（即求購(gòu)計(jì)劃），供應(yīng)商根據(jù)求購(gòu)計(jì)劃要求提交競(jìng)標(biāo)方案，然后在規(guī)定時(shí)間和地．點(diǎn)進(jìn)行開標(biāo)以選定中標(biāo)供應(yīng)商。

二是有限競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)。這種方式在程序上同競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)相似，但做法更加靈活，不一定要求向公眾發(fā)布正式的求購(gòu)計(jì)劃，而是可以向經(jīng)過選擇的一定數(shù)量的投標(biāo)人發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)。

三是競(jìng)爭(zhēng)性談判。這種方式也稱為協(xié)商招標(biāo)，采購(gòu)機(jī)關(guān)直接邀請(qǐng)三家以上的供應(yīng)商就生產(chǎn)（制造）工藝、質(zhì)量、性能（功能）、商業(yè)條件、價(jià)格等進(jìn)行談判，從中選取成本最低者。但如果成本最低者承諾的質(zhì)量或技術(shù)要求與采購(gòu)機(jī)關(guān)的要求無法達(dá)成一致，采購(gòu)機(jī)關(guān)還可轉(zhuǎn)同成本第二低的投標(biāo)者進(jìn)行談判。

四是詢價(jià)采購(gòu)。這種方式與競(jìng)爭(zhēng)性談判相似，但要求更低，只需對(duì)投標(biāo)者的報(bào)價(jià)進(jìn)行比較，以保證價(jià)格具有競(jìng)爭(zhēng)性便可。

五是單一來源采購(gòu)。這種方式是沒有競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)，前提是采購(gòu)的商品或服務(wù)不存在替代品，或是對(duì)原有采購(gòu)的后續(xù)擴(kuò)充，或經(jīng)法律認(rèn)可，否則，政府采購(gòu)原則上都要求競(jìng)爭(zhēng)性。

在政府采購(gòu)管理中，履約、驗(yàn)收是十分重要的環(huán)節(jié)，在采購(gòu)合同執(zhí)行過程中，采購(gòu)機(jī)關(guān)要組織履約監(jiān)督和驗(yàn)收小組，根據(jù)驗(yàn)收結(jié)果出具結(jié)算書，財(cái)政部門必須憑驗(yàn)收結(jié)算書方能辦理采購(gòu)資金的支付手續(xù)。

二、轉(zhuǎn)移性支出管理

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的發(fā)展歷史上，購(gòu)買性支出在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，一直是主要的支出，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步成熟，轉(zhuǎn)移性支出在公共支出中的地位和作用越發(fā)凸現(xiàn)，當(dāng)代歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的轉(zhuǎn)移性支出占公共支出總額的比重已超過了購(gòu)買性支出并在公共支出中居第一位。

轉(zhuǎn)移性支出管理主要分為社會(huì)保障支出管理、財(cái)政補(bǔ)貼管理和其他轉(zhuǎn)移性支出管理。

1．社會(huì)保障支出管理

（1）社會(huì)保障支出的概念和特點(diǎn)。社會(huì)保障支出是政府向由于各種原因暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力、失去工作機(jī)會(huì)或生活面臨貧困的社會(huì)成員提供保障其基本生活的支出。

現(xiàn)代社會(huì)保障制度是社會(huì)化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，從萌芽至今已有400年左右的歷史。目前，社會(huì)保障支出已成為各國(guó)公共支出的重要組成部分。社會(huì)保障支出具有三個(gè)特點(diǎn)：第一，動(dòng)態(tài)性。社會(huì)保障支出隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)、制度完善等因素而變動(dòng)。第二，剛性。社會(huì)保障支出有一定的剛性，有些社會(huì)保障支出只能上不能下，只能擴(kuò)大不能縮小，否則會(huì)引起公眾的不滿，甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。第三，適度性。社會(huì)保障支出必須適度，必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，社會(huì)保障支出過多或過少都會(huì)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障制度的運(yùn)行。

（2）社會(huì)保障支出的內(nèi)容。社會(huì)保障支出主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)福利四大類。其中社會(huì)保險(xiǎn)支出包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育、傷殘、遺屬等保險(xiǎn)支出。由于社會(huì)保險(xiǎn)具有保險(xiǎn)性質(zhì)，因此，保險(xiǎn)義務(wù)不是由政府獨(dú)自承擔(dān)，而是由政府、企業(yè)與個(gè)人共同承擔(dān)。在發(fā)達(dá)國(guó)家還普遍實(shí)行公共住房政策，將公共住房補(bǔ)貼的支出也列入社會(huì)保障支出。

從我國(guó)的情況看，社會(huì)保障支出由三部分構(gòu)成：撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)支出（含撫恤、軍人安置最低生活保障、農(nóng)村及其他社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、民政、殘疾人事業(yè)、自然災(zāi)害生活救助等支出）、行政事業(yè)單位離退休支出（我國(guó)對(duì)行政事業(yè)單位具有“干部”身份的工作人員實(shí)行退休制，不納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)）、社會(huì)保障補(bǔ)助支出（含社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助、就業(yè)補(bǔ)助、國(guó)有企業(yè)下崗職工補(bǔ)助、補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金、企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)補(bǔ)助等支出）。

近年來，歐美國(guó)家出現(xiàn)社會(huì)保障市場(chǎng)化的改革，根本目的是通過市場(chǎng)化減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高社會(huì)保障支出管理的效率，因此，不能簡(jiǎn)單地將社會(huì)保障市場(chǎng)化改革視為對(duì)“普遍福利政策”的一種否定，改革所提出的關(guān)鍵問題仍然是公共支出管理的績(jī)效，這表明在追求高效公共支出管理方面，人們還需要不斷努力探索。

2．財(cái)政補(bǔ)貼管理

（1）財(cái)政補(bǔ)貼的概念及其存在的原因。財(cái)政補(bǔ)貼是政府根據(jù)特定需要向企業(yè)或個(gè)人提供的無償補(bǔ)助。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，財(cái)政補(bǔ)貼曾發(fā)揮過巨大的作用，但財(cái)政補(bǔ)貼并非計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，同樣需要財(cái)政補(bǔ)貼這一工具。其存在的原因如下：

第一，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)失靈的存在需要政府運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼來保障全社會(huì)，尤其是中低階層的社會(huì)福利。

第二，實(shí)施社會(huì)政策的需要。政府運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼保障特定政策的順利實(shí)施或維護(hù)特定社會(huì)集團(tuán)的利益（如農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼）。

第三，順利改革的需要。改革肯定會(huì)遭遇阻礙和挫折，而財(cái)政補(bǔ)貼在一定程度上可起到潤(rùn)滑劑的作用，減緩改革的阻力。

（2）財(cái)政補(bǔ)貼的內(nèi)容。我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼的方式主要有五類：

價(jià)格補(bǔ)貼。指國(guó)家為了安定城鄉(xiāng)人民生活，加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)，由財(cái)政向企業(yè)或個(gè)人支付的與價(jià)格政策有關(guān)的補(bǔ)貼。從1998年起改為政策性補(bǔ)貼支出。

企業(yè)虧損補(bǔ)貼。指財(cái)政向由于按國(guó)家計(jì)劃生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而出現(xiàn)虧損的企業(yè)提供的補(bǔ)貼。

財(cái)政貼息。指財(cái)政對(duì)使用某些規(guī)定用途的銀行貸款的企業(yè)，就其支付的貸款利息提供的補(bǔ)貼。

稅式支出。指財(cái)政根據(jù)稅收制度的各種優(yōu)惠規(guī)定對(duì)于某些納稅人或課稅對(duì)象給予的減稅或免稅，這是一種比較隱蔽的財(cái)政補(bǔ)貼。

其他補(bǔ)貼。主要指政府對(duì)行政事業(yè)單位職工的房租、煤氣、自來水、交通費(fèi)等給予的補(bǔ)貼，通常包含在行政事業(yè)費(fèi)支出項(xiàng)目中。

3．其他轉(zhuǎn)移性支出管理

轉(zhuǎn)移性支出中除了社會(huì)保障支出和財(cái)政補(bǔ)貼這兩大部分外，還有其他一些支出項(xiàng)目，主要有外援支出、債務(wù)支出和其他支出。雖然它們所占的比例并不大，但也有其特殊的作用。

（1）外援支出。外援支出是指政府財(cái)政用于各種援助其他國(guó)家或國(guó)際組織的項(xiàng)目上的支出。在當(dāng)今國(guó)際社會(huì)中，國(guó)與國(guó)之間的政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切，對(duì)外交流日益增加，外援支出已成為—國(guó)轉(zhuǎn)移性支出中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

我國(guó)現(xiàn)行的政府預(yù)算中，外援支出主要包括：成套項(xiàng)目支出；一般物資支出；優(yōu)惠貸款援助本金及貼息支出；醫(yī)療援助支出；科技合作援外支出；其他支出。

（2）債務(wù)支出。債務(wù)支出是指政府財(cái)政用于償還國(guó)內(nèi)公債和國(guó)外借款的還本付息支出。目前我國(guó)財(cái)政的債務(wù)支出主要有：一是國(guó)內(nèi)債務(wù)還本付息支出，其中包括國(guó)庫(kù)券還本付息支出、向國(guó)家銀行借款還本付息支出和其他國(guó)內(nèi)借款還本付息支出；二是國(guó)外債務(wù)還本付息支出，其中包括向外國(guó)政府借款還本付息支出、向國(guó)際組織借款還本付息支出、其他國(guó)外借款還本付息支出和地方向國(guó)外借款還本付息支出。

（3）其他支出管理。我國(guó)財(cái)政中除上述幾項(xiàng)主要的轉(zhuǎn)移性支出以外，還有許多零星的轉(zhuǎn)移性支出，它們的規(guī)模雖然小，但都是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府順利運(yùn)轉(zhuǎn)中不可缺少的一些支出。我國(guó)政府預(yù)算中的“其他支出”科目主要包括：兵役征集費(fèi)；支前費(fèi)；人民防空經(jīng)費(fèi)；補(bǔ)助村民委員會(huì)支出；國(guó)家賠償費(fèi)用支出；引進(jìn)人才專項(xiàng)費(fèi)用，其中包括專家經(jīng)費(fèi)、出國(guó)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、駐外機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)、引進(jìn)人才事業(yè)費(fèi)、擇優(yōu)資助經(jīng)費(fèi)及其他費(fèi)用；住房改革支出；宣傳文化發(fā)展專項(xiàng)資金；出版企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金；政府特殊津貼；抗震加固補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)；債券發(fā)行費(fèi)用支出；簡(jiǎn)易建筑費(fèi)；航空事業(yè)發(fā)展支出；中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金；其他支出。

第五節(jié) 轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)公共財(cái)政管理的完善

一、我國(guó)財(cái)政管理體制沿革

新中國(guó)成立以來，我國(guó)財(cái)政管理體制的發(fā)展變革主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。

1．1950—1979：計(jì)劃型財(cái)政管理階段

建國(guó)伊始，我國(guó)政府面臨著將革命進(jìn)行到底、醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷、穩(wěn)定和逐步改善人民生活等重大任務(wù)。為此，我國(guó)采取了高度集中的財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制，在短時(shí)間內(nèi)遏制住了惡性通貨膨脹，平衡了財(cái)政收支。1953年后，我國(guó)開始實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理體制，此后多年一直實(shí)行此體制直至改革開放。這一階段財(cái)政管理的基本特征是集中與計(jì)劃，并且由于排斥公共財(cái)政體制，因此談不上公共財(cái)政管理。

2．1980—1999：計(jì)劃型財(cái)政管理向公共財(cái)政管理過渡階段

1980年，我國(guó)著手財(cái)政管理體制的重大改革，實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”體制，打破了長(zhǎng)期以來財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的格局。這種又被稱為“分灶吃飯”的管理模式，進(jìn)一步確立了地方政府作為公共財(cái)政管理重要主體的地位，地方政府獨(dú)立完成自己的預(yù)算及公共收支管理。1985年，我國(guó)又進(jìn)行了一次財(cái)政管理體制改革，這一次改革的主要內(nèi)容是確定中央與地方在公共收入上的分配比例，穩(wěn)定中央財(cái)政收入，即實(shí)行“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”。此后雖有幾次調(diào)整，但基本沿襲了“分灶吃飯”的管理模式。1994年，我國(guó)推行分稅制，這是按建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，對(duì)公共收入管理作出的歷史性調(diào)整，對(duì)我國(guó)公共財(cái)政管理體制的建立具有重大推動(dòng)作用。1999年，財(cái)政部正式明確提出實(shí)施公共財(cái)政管理。在這個(gè)階段，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，我國(guó)財(cái)政管理公共化程度不斷提高，但過去計(jì)劃型財(cái)政管理模式遺留下來的東西仍在很大程度上影響甚至阻礙著公共財(cái)政管理體制的建立。

3．1999年以來：明確導(dǎo)向公共財(cái)政管理階段

1999年以來，中央和地方各級(jí)政府紛紛按照公共財(cái)政的要求改革財(cái)政管理體制，一些重大的改革措施相繼出臺(tái)，如實(shí)施政府采購(gòu)制度、部門預(yù)算管理、政府收費(fèi)和罰沒收入上繳國(guó)庫(kù)、預(yù)算外資金“收支兩條線”等，公共財(cái)政管理體制逐步建立起來。

二、我國(guó)公共財(cái)政管理體制存在的問題

總體上，當(dāng)前我國(guó)公共財(cái)政管理已具雛形，但受計(jì)劃型財(cái)政管理模式的影響，仍存在許多問題。

（1）公共財(cái)政管理尚未得到全社會(huì)足夠的重視。各級(jí)財(cái)政管理部門仍存在按中央指令辦事的思維模式，對(duì)于結(jié)合實(shí)際運(yùn)用現(xiàn)代公共財(cái)政管理技術(shù)的熱情不高，更談不上實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政管理的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。

（2）預(yù)算管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在矛盾。在編制方法上，我國(guó)目前仍普遍采用“基數(shù)法”，各項(xiàng)基數(shù)經(jīng)過長(zhǎng)期歷史積累，已具有“剛性”，不能真實(shí)反映實(shí)際情況，但也難以更改。在編制程序上，預(yù)算方案的批準(zhǔn)滯后于實(shí)施，為預(yù)算約束留下隱患。

（3）公共收入管理不盡合理。雖然分稅制實(shí)施后我國(guó)的公共收入管理情況有了很大改觀，但仍有不少不盡合理之處。一是稅收征管成本偏高，征稅行為存在不規(guī)范、不廉潔、低效率的問題。二是稅費(fèi)沒有科學(xué)區(qū)分，政府收費(fèi)種類繁多，隨意性大，極不利于保證公共收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。三是公債管理權(quán)過度集中，地方政府一直未被賦予舉債權(quán)，只能通過擔(dān)保形式為地方發(fā)展項(xiàng)目融資，使地方財(cái)政的潛在風(fēng)險(xiǎn)增大。

（4）公共支出管理亟須規(guī)范。公共支出仍沒有從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出來，政府投資的營(yíng)利性企業(yè)仍大量存在。政府采購(gòu)尚缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范，雖然從2000年起我國(guó)在縣級(jí)推行政府采購(gòu)制度，但存在機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、職能定位不準(zhǔn)、采購(gòu)量小等問題，出現(xiàn)了縣級(jí)政府采購(gòu)“泡沫化”的情況。

（5）公共財(cái)政管理法律制度不健全。公共財(cái)政的一大特點(diǎn)是法治財(cái)政。但我國(guó)目前在公共財(cái)政管理上法律制度并不健全，有些方面尚未立法規(guī)范，許多法律需要重新修訂，如《預(yù)算法》自1994年沿用至今，在一些重要方面與現(xiàn)實(shí)需要已不相適應(yīng)。法律制度的缺失使有效的公共財(cái)政管理失去了重要支撐。

三、轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)公共財(cái)政管理的完善

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)公共財(cái)政管理存在的主要問題，必須樹立強(qiáng)化公共財(cái)政管理的意識(shí)，大力推進(jìn)以下工作：

（1）完善公共預(yù)算管理。在預(yù)算方式上采用績(jī)效管理等先進(jìn)方法，把績(jī)效管理作為預(yù)算管理改革的重要目標(biāo)。要結(jié)合政治體制改革的進(jìn)展，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的立法監(jiān)督，使財(cái)政管理的公共性得到真正體現(xiàn)。

（2）加強(qiáng)公共收入管理。要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，進(jìn)一步完善現(xiàn)行稅制，建立體制健全、分配科學(xué)、征管有力的公共收入管理制度。適時(shí)開征社會(huì)保障稅等新稅種，調(diào)整有關(guān)稅種稅率，強(qiáng)化稅收征管，降低征收成本與遵從成本，打擊偷稅、騙稅和抗稅行為，規(guī)范“稅式支出”，充分發(fā)揮稅收的收入調(diào)節(jié)作用。大力推進(jìn)稅費(fèi)改革，促進(jìn)政府收費(fèi)規(guī)范化。科學(xué)運(yùn)用公債工具，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

（3）改革現(xiàn)行公共支出管理制度。確定公共支出的合理領(lǐng)域和重點(diǎn)，調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)，在從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出的同時(shí)，加大對(duì)教育、科技、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的投入，維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。大力推廣和完善國(guó)庫(kù)集中收付、部門預(yù)算、政府采購(gòu)等制度，提高公共支出的效率。

（4）加強(qiáng)對(duì)公共財(cái)政管理的審計(jì)監(jiān)督。制定合乎市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和中國(guó)實(shí)際的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，全面推行政府會(huì)計(jì)制度，提高財(cái)政透明度。

（5）健全公共財(cái)政管理法律制度。做好舊法規(guī)的廢止與修訂以及新法規(guī)的制定工作，明確公共財(cái)政管理的原則、目標(biāo)、范圍、方式及補(bǔ)救措施等內(nèi)容，規(guī)范公共財(cái)政管理行為。

（6）注重信息技術(shù)在公共財(cái)政管理中的運(yùn)用。結(jié)合我國(guó)電子政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政管理信息化，促進(jìn)公共財(cái)政管理績(jī)效的提高，提高政府通過公共財(cái)政管理駕馭經(jīng)濟(jì)的水平。