第九章 行政立法

第一節(jié) 行政立法概述

一、行政立法的概念

1．行政立法的含義

行政學(xué)上的行政立法有三層含義：（1）泛指關(guān)于行政機(jī)關(guān)的行政法律規(guī)范，既包括行政機(jī)關(guān)也包括立法機(jī)關(guān)制定的行政法律規(guī)范。（2）泛指行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的行為和結(jié)果。這樣的規(guī)范性文件包括行政法規(guī)、規(guī)章，以及其他具有普遍約束力的決定、命令、行政措施等。（3）特定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的行為。這里的規(guī)范性文件只包括行政法規(guī)和行政規(guī)章。我國憲法和法律所確認(rèn)的行政立法是最后一種意義上的行政立法，即有權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)依照憲法、法律和有權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)而制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。其主體是有權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)，其依據(jù)是法定的權(quán)限和程序，其結(jié)果是行政機(jī)關(guān)所制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，其性質(zhì)是既有立法性質(zhì)又有行政性質(zhì)的行政行為。

2．行政立法的特征

（1）行政立法的立法性質(zhì)。行政立法的立法性質(zhì)主要體現(xiàn)為：行政立法是有權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)以國家名義創(chuàng)制法律規(guī)范的行為；行政立法所制定的行為規(guī)范則屬于法的范疇，具有普遍性、規(guī)范性和強(qiáng)制性等法的基本特征；行政立法必須遵循相應(yīng)的立法程序。

行政立法雖然具有立法性質(zhì)，但它又不屬于權(quán)力機(jī)關(guān)的立法，而是從屬于權(quán)力機(jī)關(guān)的立法。行政立法與權(quán)力機(jī)關(guān)立法的主要區(qū)別是：首先，立法主體不同。權(quán)力機(jī)關(guān)立法的主體是一定級別的人民代表大會及其常委會，行政立法的主體是有權(quán)的行政機(jī)關(guān)。其次，立法規(guī)范的內(nèi)容不同。國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法與行政立法有其各自的調(diào)整范圍。權(quán)力機(jī)關(guān)立法所調(diào)整的，通常是有關(guān)國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活中的基本制度和重大問題，而行政立法的內(nèi)容通常是有關(guān)國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)中的具體管理問題。再次，立法的效力不同。國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法效力高于行政立法。最后，立法的程序不同。國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法要遵循憲法規(guī)定的嚴(yán)格的立法程序，比行政立法更為正規(guī)、嚴(yán)格，更注重民主。行政機(jī)關(guān)的行政立法行為遵循特別的制定行政法規(guī)和規(guī)章的程序，一般較簡便、靈活，更注重效率。

（2）行政立法的行政性質(zhì)；行政立法的行政性質(zhì)主要體現(xiàn)在：行政立法的主體是特定的國家行政機(jī)關(guān)；行政立法所調(diào)整的對象主要是行政管理事務(wù)及與行政管理密切關(guān)聯(lián)的事務(wù)；行政立法的目的是實(shí)施和執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，實(shí)現(xiàn)行政管理職能。

行政立法雖然具有行政性質(zhì)，但又區(qū)別于行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為和行政司法行為，主要的區(qū)別是：

第一，行政立法的主體是有權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)。享有行政立法權(quán)的主體是由法律特別規(guī)定的，并非所有的行政機(jī)關(guān)都享有行政立法權(quán)，但幾乎所有的國家行政機(jī)關(guān)都有實(shí)施一定具體行政行為的權(quán)力。

第二，行政立法必須嚴(yán)格限定在法定的權(quán)限范圍之內(nèi)。行政立法是代表國家從事的一種具有普遍約束力和強(qiáng)制力的特定行政行為，不僅必須具備法定的職權(quán)，而且必須在法定的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行。超越法律、法規(guī)要求的立法無效。這是較之其他具體行政行為更為嚴(yán)格特別的限制。

第三，行政立法的對象具有普遍性，而具體行政行為則富于特定性。前者不是針對特定的人和事；后者的對象是特定的、個別的；前者作出的規(guī)定一經(jīng)發(fā)布即對法定范圍內(nèi)的人和事具有普遍約束力，并對后者提供依據(jù)；后者是依據(jù)前者的規(guī)定對具體的人和事作出處理。

第四，行政立法行為較之具體行政行為具有更長的時(shí)間效力。行政立法行為的效力具有延續(xù)性，對同一類型的人和事可多次反復(fù)適用，且一般只有向后的效力；具體行政行為的效力通常是一次性的，一經(jīng)履行或?qū)崿F(xiàn)即告消滅，某些具體行為，如行政處罰行為，還具有可追究既往的特征。

第五，行政立法行為必須遵循更為正規(guī)和嚴(yán)格的程序規(guī)則，而具體行政行為的程序相對較簡單靈活。如行政立法行為必須采取特殊規(guī)范性的形式公開發(fā)布；具體行政行為的形式條件可以是公開發(fā)布的書面形式，也可以是一般的書面形式或口頭形式。

第六，行政立法行為具有不可訴性。根據(jù)我國《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政立法行為不能成為訴訟或訴愿的對象；而對于涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)方面的具體行政行為引起的行政爭議，則可以提起訴訟或復(fù)議。行政相對方認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的行政立法之外的國務(wù)院各部門、縣級以上地方政府及其工作部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定不合法的，在對具體行政行為申請復(fù)議時(shí)，也可以一并向復(fù)議機(jī)關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。

二、行政立法的種類

1．一般授權(quán)立法和特別授權(quán)立法

依行政立法的立法權(quán)力的來源不同，行政立法可分為一般授權(quán)立法和特別授權(quán)立法。

（1）一般授權(quán)立法。一般授權(quán)立法是指國家行政機(jī)關(guān)直接依照憲法和有關(guān)組織法規(guī)定的職權(quán)制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。我國《憲法》第89條規(guī)定，國務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令�！稇椃ā返�90條第（2）款又規(guī)定：國務(wù)院各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章�！兜胤浇M織法》第51條第（1）款規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)，制定規(guī)章。

（2）特別授權(quán)立法。特別授權(quán)立法是指依據(jù)特定法律、法規(guī)授權(quán)或者依據(jù)國家權(quán)力機(jī)關(guān)或上級國家行政機(jī)關(guān)通過專門決議的委托，制定規(guī)范性法律文件的行為。特別授權(quán)立法具有下述特點(diǎn)：第一，特別授權(quán)立法是單向的，即只能由權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)或者上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行立法授權(quán)；第二，特別授權(quán)立法的授權(quán)方和受權(quán)方都必須是憲法和組織法賦予的有立法權(quán)的機(jī)關(guān)；第三，特別授權(quán)立法的“立法權(quán)”基于法律、法規(guī)授權(quán)或委托決議而取得，因此承受機(jī)關(guān)取得代理權(quán)的，可以超出該機(jī)關(guān)原職責(zé)范圍內(nèi)的立法權(quán)，而代行授權(quán)機(jī)關(guān)的立法權(quán)力；第四，對特別授權(quán)立法的程序、內(nèi)容、范圍、時(shí)間必須有所限制；第五，特別授權(quán)立法不能同憲法、法律和全國人大及其常委會規(guī)定的基本原則相抵觸。

2．中央行政立法和地方行政立法

依據(jù)行使行政立法權(quán)的主體不同，行政立法可分為中央行政立法和地方行政立法。

（1）中央行政立法。中央行政立法是國務(wù)院、國務(wù)院各部委和國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的行政立法活動。它調(diào)整全國范圍內(nèi)的普遍性問題和必須由中央作出統(tǒng)一規(guī)定的重大問題。

（2）地方行政立法。地方行政立法是指一定層級以上的地方人民政府制定行政規(guī)章的活動。在我國，目前有權(quán)進(jìn)行地方行政立法的機(jī)關(guān)包括省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市的人民政府，國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府和作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市人民政府。

3．執(zhí)行性立法、補(bǔ)充性立法、自主性立法和試驗(yàn)性立法

依據(jù)行政立法內(nèi)容、目的的不同，可以將行政立法分為執(zhí)行性立法、補(bǔ)充性立法、自主性立法和試驗(yàn)性立法。

（1）執(zhí)行性立法。執(zhí)行性立法指為了執(zhí)行法律或地方性法規(guī)以及上級行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件而作出的具體規(guī)定，以便于更切合實(shí)際情況的行政立法活動。它不創(chuàng)設(shè)新的法律規(guī)則，不得在法律、地方性法規(guī)以及上級行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件所規(guī)定事項(xiàng)之外隨意增加新的規(guī)定。這類立法活動所制定的規(guī)范性文件通常稱為實(shí)施條例、實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法。

（2）補(bǔ)充性立法。它是為了補(bǔ)充已經(jīng)發(fā)布的法律、法規(guī)而制定規(guī)范性文件的活動。由于法律、法規(guī)對于某些情況不可能都事先預(yù)見到或者當(dāng)時(shí)不宜規(guī)定得太詳細(xì)、具體，需要行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況，予以適當(dāng)補(bǔ)充。因此，有可能根據(jù)原法律或法規(guī)所確定的原則，創(chuàng)設(shè)出某些新的法律規(guī)則。這類立法活動所制定的規(guī)范性文件通常稱作補(bǔ)充規(guī)定或補(bǔ)充辦法。

（3）自主性立法。自主性立法不是為實(shí)施某些法律或其他行政管理法規(guī)而制定的，也不是為了補(bǔ)充某項(xiàng)法律或行政管理法規(guī)而制定，而是對法律或其他行政管理法規(guī)所未規(guī)定的事項(xiàng)基于該行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)而制定的有關(guān)法規(guī)、規(guī)章。

（4）試驗(yàn)性立法。它是指行政機(jī)關(guān)基于有權(quán)機(jī)關(guān)或法律的特別授權(quán)，對本應(yīng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)，在條件尚不充分、經(jīng)驗(yàn)尚未成熟或社會關(guān)系尚未定型的情況下，先由行政機(jī)關(guān)作出有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過一段試驗(yàn)期以后，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，由法律正式規(guī)定下來。通過這種立法制定的規(guī)范性文件通常稱為暫行條例或暫行規(guī)定。

三、行政立法的必要性

1．“積極行政”的需要

現(xiàn)代社會發(fā)展的兩個重要趨勢就是人與自然關(guān)系的復(fù)雜化和人際關(guān)系的復(fù)雜化。行政對象的復(fù)雜化要求行政管理日益走向?qū)�業(yè)化。技術(shù)的飛速發(fā)展及其在社會生活中的運(yùn)用又導(dǎo)致行政對象的變動性加大，要求行政管理必須及時(shí)、準(zhǔn)確和高效。在這種情況下，完全通過專門的立法機(jī)關(guān)來創(chuàng)制規(guī)范，行政機(jī)關(guān)只是執(zhí)行規(guī)范的“消極行政”已經(jīng)很難滿足專業(yè)和效率的要求，迫使行政機(jī)關(guān)由“消極行政”向“積極行政”轉(zhuǎn)變，通過積極主動地創(chuàng)制規(guī)范來彌，補(bǔ)立法機(jī)關(guān)立法活動的不足，快速高效地處理復(fù)雜多變的行政問題，現(xiàn)代意義上的行政立法正是適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展，逐漸從國家立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)中演化出來的。行政立法的出現(xiàn)是現(xiàn)代社會發(fā)展對行政機(jī)關(guān)的必然要求。

2．依法行政的需要

依法行政的前提是有法可依。行政立法雖然不是一種立法機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的行為，但行政立法具有立法性質(zhì)，其表現(xiàn)形式屬法的范疇。它介于立法機(jī)關(guān)的立法與行政機(jī)關(guān)的純粹執(zhí)法活動之間，常常起著一種中介作用，實(shí)際上是為執(zhí)行憲法和法律而制定的。在這一點(diǎn)上，行政立法具有行政性質(zhì)，但采用的是制定規(guī)范的形式，是行政法制的重要組成部分，同樣是行政機(jī)關(guān)具體行政行為的依據(jù)。

3．完善民主的需要

民主與法制是統(tǒng)一的，民主是法制的前提和基礎(chǔ)，法制是民主的確認(rèn)和保障。社會主義法制通過對民主成果的鞏固和民主行為的規(guī)范等從各方面確認(rèn)和保障社會主義民主。為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會主義民主的制度化和法律化，也就是要把體現(xiàn)廣大人民共同利益的社會主義民主原則上升為國家意志，轉(zhuǎn)化為國家制度和法律，以保證人民行使管理國家的權(quán)利。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政在現(xiàn)代社會中的重要性日益凸顯，行政立法在國家立法活動中的重要性也越發(fā)明顯。加強(qiáng)行政立法，完善行政法體系，是社會主義民主和法制建設(shè)中不容忽視的一個大課題。

4．提高效率的需要

在目前我國行政法制并不完善的情況下，即使有了一些憲法和法律的規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中往往涌現(xiàn)出新的或僅為某些地區(qū)、某些領(lǐng)域所獨(dú)有的技術(shù)性、專業(yè)性或區(qū)域性較強(qiáng)的問題要及時(shí)加以解決，或者雖有憲法、法律原則的規(guī)定但缺乏更詳細(xì)的辦法。此時(shí)就需要行政機(jī)關(guān)及時(shí)以行政立法的方式加以解決，以使憲法、法律的原則規(guī)定得以具體落實(shí)，或彌補(bǔ)行政管理領(lǐng)域中因缺少法律而造成的立法“真空”。同時(shí)，行政立法的存在還可以調(diào)動和發(fā)揮各級政府的積極性和主動性，因地制宜地解決自己所面臨的問題。行政立法經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律的積累還可以使行政立法的成果在條件成熟時(shí)上升為立法機(jī)關(guān)制定的法律，在更大程度上和更廣的空間內(nèi)指導(dǎo)行政管理的實(shí)踐，從總體上實(shí)現(xiàn)行政效率的提高。

第二節(jié) 行政立法體制

一、行政立法體制概述

行政立法體制是一個國家的行政立法主體的設(shè)置及其權(quán)限劃分，它是一個國家的立法體制的組成部分。我國現(xiàn)行行政立法體制是一個多層次的、分等級的嚴(yán)密統(tǒng)一體系。根據(jù)憲法和組織法的有關(guān)規(guī)定，我國依法確認(rèn)的行政立法系統(tǒng)包括：

1．國務(wù)院立法（制定行政法規(guī)）

國務(wù)院是我國最高的行政立法機(jī)關(guān)。為了領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項(xiàng)行政工作，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)。國務(wù)院制定的行政法規(guī)，其形式為“條例”、“規(guī)定”、“辦法”等。通常分為三類：

（1）國務(wù)院制定、發(fā)布的行政法規(guī)。這類法規(guī)在行政法規(guī)中所占比例最大，數(shù)量最多。例如，1992年6月28日國務(wù)院發(fā)布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》。但有些法規(guī)雖是由國務(wù)院發(fā)布，但因其批準(zhǔn)或通過的機(jī)關(guān)不是國務(wù)院，而是全國人大常委會，體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)的意志，且履行了制定法律的手續(xù)，應(yīng)屬法律的范圍，不能稱為行政法規(guī)。如1984年5月11日第六屆全國人大常委會第5次會議批準(zhǔn)、1984年5月13日國務(wù)院公布的《中華人民共和國消防條例》等。

（2）國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的行政法規(guī)。這類法規(guī)由國務(wù)院職能部門依法定職權(quán)或委任職權(quán)制定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)或批轉(zhuǎn)發(fā)布。前者如1990年1月11日國務(wù)院批準(zhǔn)、1990年3月3日交通部發(fā)布的《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》。后者如1987年10月14日國務(wù)院批準(zhǔn)、1987年10月20日農(nóng)牧漁業(yè)部發(fā)布的《中華人民共和國漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》。

（3）國務(wù)院辦公廳發(fā)布的行政法規(guī)。國務(wù)院辦公廳是國務(wù)院的綜合性辦公機(jī)構(gòu)，在一定程度上代表國務(wù)院進(jìn)行活動。據(jù)此，由國務(wù)院辦公廳擬定的關(guān)于外部行政管理（即不包括機(jī)關(guān)行政在內(nèi)）的各種規(guī)范性文件或行政法規(guī)性文件（指規(guī)范性不強(qiáng)的文件），經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、發(fā)布后，取得行政法規(guī)效力。例如，1993年2月15日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā){全國土地利用總體規(guī)劃綱要（草案））的通知》。

2．國務(wù)院各部、委立法（制定部門規(guī)章）

這是指國務(wù)院所屬各職能部門根據(jù)法律和行政法規(guī)在其業(yè)務(wù)主管的職權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)范性文件的活動。這類規(guī)范性文件稱為中央行政規(guī)章，多采取“決定”、“命令”、“指示”等形式。國務(wù)院職能部門制定行政規(guī)章的根據(jù)主要是憲法和《國務(wù)院組織法》。法律和行政法規(guī)也是國務(wù)院職能部門的立法根據(jù)，一般由具體法律或行政法規(guī)在專條中作出授權(quán)規(guī)定。國務(wù)院職能部門立法受國務(wù)院制約，并附有立法權(quán)限和條件限制。

憲法和《國務(wù)院組織法》上述的有關(guān)規(guī)定并沒有賦予主管各項(xiàng)專門業(yè)務(wù)的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)以行政立法權(quán)，即沒有法定立法職權(quán)。但在行政立法實(shí)踐中，依委任職權(quán)，即根據(jù)法律或行政法規(guī)授權(quán)，或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)也可以制定和發(fā)布行政規(guī)范性文件，對某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)進(jìn)行普遍性調(diào)整。例如，1987年6月30日國務(wù)院批準(zhǔn)、1987年7月1日海關(guān)總署發(fā)布、1993年2月17日國務(wù)院批準(zhǔn)修訂、1993年4月1日海關(guān)總署重新發(fā)布的《中華人民共和國海關(guān)法行政處罰實(shí)施細(xì)則》。國務(wù)院各部、委管理的國家局，如文化部管理的國家文物局，在其成立時(shí)就具有獨(dú)立的法律地位，依法行使某項(xiàng)專門事務(wù)的行政職權(quán)和裁決爭議權(quán)，至于是否具有制定規(guī)章權(quán)，法律也沒有明確規(guī)定，但在行政立法實(shí)踐中，依委任職權(quán)立法的也不乏其例。例如，1992年4月30日國務(wù)院批準(zhǔn)、1992年5月5日國家文物局發(fā)布的《中華人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》。

3．地方行政機(jī)關(guān)立法（制定地方行政規(guī)章）

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，有權(quán)制定地方行政規(guī)章的地方行政機(jī)關(guān)僅限于省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市政府、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府和作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市人民政府。地方行政規(guī)章是根據(jù)法律和行政法規(guī)制定的，因此不得與之相抵觸。在形式上，地方行政規(guī)章有兩類：一類是以政府名義發(fā)布的規(guī)范性文件。例如，1996年10月22日廣州市人民政府發(fā)布的《廣州市城市供水管理辦法》；1993年4月10日哈爾濱市人民政府發(fā)布的《哈爾濱市減輕國有企業(yè)負(fù)擔(dān)的規(guī)定》等。另一類是政府轉(zhuǎn)發(fā)其所屬職能部門的規(guī)范性文件。例如，1987年4月2日經(jīng)北京市人民政府批準(zhǔn)由政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《北京市關(guān)于技術(shù)交易合同登記的若干規(guī)定》；1986年5月21日廣東省人民政府批準(zhǔn)、1986年6月21日廣東省公安廳、工商行政管理局頒布的《廣東省旅游業(yè)治安管理細(xì)則》等。經(jīng)政府批轉(zhuǎn)的地方行政規(guī)章旨在貫徹中央行政立法或是管理本地方的各類行政工作。

二、行政立法權(quán)限的劃分

1．行政立法權(quán)限劃分的含義

行政立法權(quán)限的劃分，是關(guān)于行政機(jī)關(guān)立法權(quán)項(xiàng)的明確規(guī)定，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)）與國家行政機(jī)關(guān)之間的立法權(quán)限劃分和享有行政立法權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)之間，主要是指國務(wù)院與國務(wù)院各部委之間、國務(wù)院與地方政府之間的立法權(quán)限劃分。在我國，哪些事項(xiàng)應(yīng)由哪級機(jī)關(guān)制定、頒布法規(guī)，尚無法律規(guī)定，即尚無規(guī)定各級機(jī)關(guān)權(quán)限的法（法規(guī)制定標(biāo)準(zhǔn)法）。換句話說，哪些事項(xiàng)應(yīng)由法律來規(guī)定，哪些事項(xiàng)應(yīng)由其他形式的法規(guī)、規(guī)章來規(guī)定的準(zhǔn)則（法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)）還沒有規(guī)范化。目前，我國法規(guī)（包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)）、規(guī)章與法律區(qū)別的標(biāo)準(zhǔn)是頒布的機(jī)關(guān)不同。而它們在調(diào)整對象和范圍上也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)必須經(jīng)國家立法機(jī)關(guān)制定法律，而不得由行政機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)制定法規(guī)或規(guī)章；應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)的規(guī)章來規(guī)定的事項(xiàng)，也不應(yīng)由立法機(jī)關(guān)以法律形式來規(guī)定。

2．國家權(quán)力機(jī)關(guān)的行政立法權(quán)項(xiàng)

如前述，從廣義上理解行政立法，制定行政管理法規(guī)的機(jī)關(guān)，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)。從我國憲法和法律的有關(guān)規(guī)定中也可以看到，我國行政管理方面的法律規(guī)范并非都由行政機(jī)關(guān)來制定頒布。涉及國家和地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等基本制度和行政管理活動的重大方針政策問題，分別由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)以法律、法規(guī)的形式來規(guī)定。

（1）國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)項(xiàng)。我國實(shí)行人民代表大會制度，全國人民代表大會及其常委會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是國家的立法機(jī)關(guān)，享有最高、最廣的立法權(quán)。從法理上說，國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)可以對國家和社會生活各個領(lǐng)域的任何問題立法。但從其性質(zhì)、地位和職責(zé)的最高權(quán)威性分析，國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)也不可能對范圍相當(dāng)廣泛，內(nèi)容紛繁復(fù)雜、日趨專門化、科學(xué)化、時(shí)效性強(qiáng)的行政事務(wù)都以法律形式來規(guī)定。根據(jù)我國的法律規(guī)定和立法實(shí)踐，有關(guān)行政管理事項(xiàng)中由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)以法律來規(guī)定的，主要屬于行政法基本制度或政策、行政機(jī)關(guān)組織、行政管理體制、部門行政管理制度以及涉及憲法基本原則和公民基本權(quán)利義務(wù)等國家社會的重大問題。

（2）地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。根據(jù)《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定，地方人民代表大會及其常委會制定地方性法規(guī)的范圍一般包括如下幾個方面：涉及地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的方針、政策等重大問題；應(yīng)由地方制定的法律實(shí)施細(xì)則或辦法；涉及相應(yīng)地區(qū)全體公民的重要利益，或影響公民的實(shí)體權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)等。

3．國務(wù)院的行政立法權(quán)限

根據(jù)我國憲法和法律規(guī)定，國務(wù)院制定行政法規(guī)的行政立法權(quán)限有：

（1）依據(jù)《憲法》第89條第1項(xiàng)的規(guī)定，有權(quán)在《憲法》第89條規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項(xiàng)行政工作而制定和發(fā)布具有法律效力的規(guī)范性文件。

（2）依據(jù)《憲法》第89條第18項(xiàng)的規(guī)定，有權(quán)根據(jù)全國人大和全國人大常委會的授權(quán)，就應(yīng)由法律來規(guī)定而尚未立法的事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)。

（3）在憲法和法律的規(guī)定范圍內(nèi)批準(zhǔn)行政法規(guī)。

4．國務(wù)院各部門的行政立法權(quán)限

國務(wù)院各部門的行政立法權(quán)限是制定部門規(guī)章的權(quán)限。部門規(guī)章適用于全國范圍，不僅對本國公民和法人有約束力，而且對中國境內(nèi)的外國公民、法人和無國籍的人也有約束力。各部門的行政立法權(quán)限有：

（1）依據(jù)憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定，在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章。

（2）依據(jù)法律、法規(guī)的特別授權(quán)而制定行政規(guī)章。例如，《農(nóng)副產(chǎn)品購銷條例》第23條規(guī)定“國務(wù)院各有關(guān)部門和各省、市、自治區(qū)人民政府可以根據(jù)本條例制定具體實(shí)施辦法”。

（3）跨部門立法涉及其他部門職權(quán)的，必須與有關(guān)部門協(xié)商，取得一致意見，并與其他部門共同發(fā)布。

5．地方人民政府的行政立法權(quán)限

這是指地方人民政府制定地方性規(guī)章的權(quán)限。地方規(guī)章的立法范圍主要有：有關(guān)地方經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生等方面的行政管理問題；依委任職權(quán)制定行政法規(guī)實(shí)施細(xì)則或辦法；確定相應(yīng)地區(qū)一定領(lǐng)域個人和組織的一般行為規(guī)則或管理標(biāo)準(zhǔn)；依據(jù)國務(wù)院授權(quán)，就應(yīng)由行政法規(guī)規(guī)定、而因條件不成熟尚未規(guī)定的事項(xiàng)，先行制定地方性規(guī)章予以規(guī)定。

（1）省、自治區(qū)、直轄市人民政府的立法權(quán)限。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)地方組織法和相關(guān)法律規(guī)定，制定地方性行政規(guī)章；還可以根據(jù)單項(xiàng)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，進(jìn)行行政立法。

（2）省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府的行政立法權(quán)限�！兜胤浇M織法》第60條規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方法規(guī)，在其權(quán)限內(nèi)制定規(guī)章。

（3）經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府的行政立法權(quán)限�！兜胤浇M織法》第60條規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省的地方性法規(guī)，就其職權(quán)范圍內(nèi)的行政事項(xiàng)制定規(guī)章。

（4）作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市人民政府的行政立法權(quán)限。根據(jù)全國人大或全國人大常委會的特別授權(quán)，作為我國經(jīng)濟(jì)特區(qū)的深圳、汕頭、珠海和廈門市人民政府也有地方規(guī)章的制定權(quán)。

三、中西行政立法體制比較

1．英、美、德、法、日五國行政立法體制概述

（1）英國的委任立法體制

英國作為議會主權(quán)國家，認(rèn)為立法權(quán)只屬于議會。議會以外的機(jī)關(guān)需要立法，須有議會委任。這樣議會以外的機(jī)關(guān)依據(jù)議會的授權(quán)而進(jìn)行的立法便被稱為委任立法。但是，英國的委任立法主體并不僅限于行政機(jī)關(guān)。所以，其委任立法也不能簡單地等同于我國的行政立法。其委任立法的主體主要有：

樞密院。樞密院根據(jù)法律的授權(quán)，可以以樞密院會的形式就重要事項(xiàng)或超過一個部門的事項(xiàng)進(jìn)行立法。

部長。部長有權(quán)根據(jù)議會法律的授權(quán)而發(fā)布條例、命令，這是數(shù)目最多的委任立法。同時(shí)，部長還可以以臨時(shí)命令或特別程序命令的形式，根據(jù)地方議會的申請發(fā)布命令或批準(zhǔn)地方政府或其他機(jī)關(guān)制定的法規(guī)。

地方政府或其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)。根據(jù)1972年的地方政府法，地方政府有權(quán)制定適用于本地區(qū)的地方法規(guī)。地方政府或其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)也可以根據(jù)議會法律授權(quán)，制定單行條例。

其他主體。英國的有關(guān)法院、教會和社會團(tuán)體，也可依據(jù)議會的法律制定法規(guī)。此外，根據(jù)授權(quán)法的規(guī)定，具有委任立法權(quán)的機(jī)關(guān)在另有法律明文許可的條件下，也可以再授權(quán)其他機(jī)關(guān)行使有關(guān)的委任立法權(quán)。因此，英國的委任立法還有次級委任立法。

（2）美國的委任立法體制

根據(jù)美國憲法所確立的三權(quán)分立原則，立法權(quán)由國會行使，行政權(quán)由總統(tǒng)行政，司法權(quán)由聯(lián)邦法院行使。但政府行政職能的擴(kuò)大使授權(quán)理論逐漸流行，授權(quán)行為不斷發(fā)生，委任立法也就應(yīng)運(yùn)而生。

美國總統(tǒng)可根據(jù)國會的授權(quán)，發(fā)布決議、命令、條例、細(xì)則等來實(shí)施國會所制定的法律或落實(shí)其原則性規(guī)定。同時(shí)，總統(tǒng)除了可以動用憲法直接授予的否決權(quán)影響立法機(jī)關(guān)的立法外，在外交領(lǐng)域還可以締結(jié)與條約的效力相當(dāng)?shù)男姓�協(xié)定。

聯(lián)邦政府各部也可以根據(jù)國會的授權(quán)，在符合立法機(jī)關(guān)制定的法律準(zhǔn)則的前提下，直接制定規(guī)章。規(guī)章的規(guī)定與法律的規(guī)定具有同等的約束力，對行政機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的人有直接約束力，廣義的法律也包括規(guī)章在內(nèi)。州政府根據(jù)州議會授權(quán)也可以制定法規(guī)。

此外，美國的獨(dú)立管制機(jī)關(guān)也可以根據(jù)國會的授權(quán)，在不超越權(quán)限和符合法律準(zhǔn)則的前提下，直接行使準(zhǔn)立法權(quán)。

除了行政機(jī)關(guān)外，法院也可以按照法律的授權(quán)行使立法權(quán)力。如1789年到1791年的第一屆國會通過幾個法律委任法院和行政機(jī)關(guān)行使立法權(quán)力。

（3）德國的委任立法體制

在德國，委任立法也是指聯(lián)邦議會可以通過法律把自己的一部分立法權(quán)轉(zhuǎn)交其他機(jī)關(guān)行使。德國委任立法中的被委托機(jī)關(guān)，如同英國一樣，不限于行政機(jī)關(guān)，還包括自治組織。行政機(jī)關(guān)基于固有職權(quán)所做立法，不屬于委任立法。德國的委任立法主體及其形式包括：

聯(lián)邦政府。以聯(lián)邦總理作為聯(lián)邦政府的首腦。聯(lián)邦總理府可以根據(jù)正式法律的專門授權(quán)制定法規(guī)。它對一切機(jī)關(guān)和個人有一般約束力，其效力等級僅次于正式的議會法律。

聯(lián)邦部長。聯(lián)邦各部部長由聯(lián)邦總統(tǒng)根據(jù)總理的提名任命。他們可以根據(jù)具體法律的授權(quán)制定法規(guī)。效力次于法律和聯(lián)邦政府制定的法規(guī)，在各部管轄范圍內(nèi)有拘束力。

各州政府。州政府由州長和州的政府成員組成，也可以根據(jù)具體法律授權(quán)制定法規(guī)。效力及于本州。

自主立法。各地自治組織根據(jù)議會、法律委任所實(shí)施的立法。它是德國委任立法的組成部分，稱為自治規(guī)章。

（4）法國的委任立法體制

在法國，一般把總統(tǒng)或總理所制定的普遍性規(guī)則稱為命令，其他行政機(jī)關(guān)所制定的普遍性規(guī)則稱為規(guī)定。但是有些具體行政行為也稱為命令或規(guī)定。所以一般把具有普遍約束力的規(guī)定和命令統(tǒng)稱為行政條例。能進(jìn)行委任立法的主體及形式有：

總統(tǒng)。法國1958年憲法對總統(tǒng)制定條例的權(quán)力采取列舉方式，凡是列舉范圍以外的條例由總理制定。根據(jù)憲法規(guī)定，總統(tǒng)簽署法令性的特別行政條例；總統(tǒng)簽署部長會議的法令和命令；總統(tǒng)有權(quán)制定緊急性的行政條例。

總理。總理是法國制定行政條例的最主要的機(jī)關(guān)首腦，主要制定執(zhí)行性的行政條例和自主性的行政條例。此外，總理還可以把制定條例的權(quán)力委托給部長行使。

部長。法國憲法沒有規(guī)定部長有行政條例的制定權(quán)，但從實(shí)踐來看，部長可以參與制定。這主要有下列情況：附署權(quán)。法國憲法規(guī)定，總統(tǒng)和總理制定行政條例時(shí)，必須由負(fù)責(zé)的部長或執(zhí)行的部長附署。事實(shí)上由部長附署的條例往往由部長起草，或根據(jù)部長的報(bào)告和建議制定；部長可以根據(jù)法律或中央政府的授權(quán)，制定執(zhí)行性的行政條例，但不能制定自主性的行政條例。

省長、市長。他們在其管轄區(qū)域內(nèi)，可根據(jù)法律規(guī)定制定主要是有關(guān)行政警察方面的條例。

其他行政機(jī)關(guān)。除中央行政機(jī)關(guān)和地方團(tuán)體的行政機(jī)關(guān)外，其他獨(dú)立存在的行政機(jī)關(guān)和公務(wù)法人，在其主管公務(wù)的范圍內(nèi)，根據(jù)法律的規(guī)定和上級制定的條例的授權(quán)，也可以制定條例。

私人團(tuán)體。負(fù)有執(zhí)行公務(wù)使命的私人團(tuán)體，特別是同業(yè)公會，根據(jù)法律的授權(quán)也有制定條例的權(quán)力。

（5）日本的行政立法體制

日本的行政立法是指行政機(jī)關(guān)以法律條文的形式制定抽象規(guī)定的行為， 日本的行政立法不完全等同于委任立法，因?yàn)樗�不限于委任立法，其具體主體有：

內(nèi)閣�；�于憲法第73條的規(guī)定，經(jīng)內(nèi)閣會議決定而成立并由天皇公布的政令，其效力等級僅次子憲法和法律。

大臣。內(nèi)閣總理大臣、各省大臣就其主管行政事務(wù)可制定府令和省令。府令、省令的效力次于憲法、法律和政令。

外局。各外局的委員會和各廳的長官可制定外局規(guī)則，還可就其所掌管的事務(wù)發(fā)布指示和通知。

獨(dú)立機(jī)關(guān)。獨(dú)立于內(nèi)閣的會計(jì)檢查院及人事機(jī)關(guān)等，均享有制定規(guī)則的權(quán)力。

自治立法。由于日本地方行政主體實(shí)行地方自治，因而自治立法具有重要地位。它是指地方公共團(tuán)體基于憲法和法律所賦予的職權(quán)制定的規(guī)范。

2．中西行政立法體制比較

中西行政立法體制的共同點(diǎn)：（1）行政立法或委任立法主體都得到憲法和法律的授權(quán)或代議機(jī)關(guān)的委托來實(shí)施立法。西方深受三權(quán)分立思想的影響，認(rèn)為立法權(quán)屬于議會，所以議會以外的機(jī)關(guān)需要立法，須有議會委任，憲法授權(quán)。在中國，憲法規(guī)定人大為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其他一切政權(quán)機(jī)關(guān)由它產(chǎn)生，權(quán)力由它賦予，所以行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)須有人大或憲法的授權(quán)。（2）隨著行政立法主體或委任立法主體級別的由低到高，其立法權(quán)限、立法的影響力也由低到高逐漸遞增。在中國，地方政府制定的規(guī)章效力只及于地方，而國務(wù)院制定的法規(guī)，效力及于全國。在西方，比如美國，州政府根據(jù)州議會授權(quán)制定的法規(guī)效力只在本州內(nèi)具有影響力，而總統(tǒng)根據(jù)憲法或國會授權(quán)而發(fā)布的決議、條例，效力及于全國。

中西行政立法體制的差異點(diǎn)：（1）行政立法或委任立法主體范圍的差異。在中國，行政立法主體只能是特定的行政機(jī)關(guān)，如國務(wù)院、各部委、省政府等。而在西方，委任立法的主體都不限于行政機(jī)關(guān)。比如英國，除了行政機(jī)關(guān)外，有關(guān)的法院（郡法院規(guī)則委員會）、教會（英格蘭教會）、社會團(tuán)體（大學(xué)、全國名勝古跡保護(hù)協(xié)會）也可以根據(jù)議會的法律制定法規(guī)。美國的一些法院、日本的一些地方公共團(tuán)體、法國的同業(yè)公會、德國的自治鎮(zhèn)、聯(lián)合鄉(xiāng)，也可以根據(jù)委托或授權(quán)來實(shí)施立法。所以西方的委任立法主體寬于中國的行政立法主體。（2）立法范圍的差異。在中國，對于行政立法的界定是較嚴(yán)格的，只有特定的國家行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章才是行政立法。而行政機(jī)關(guān)除行政立法行為以外的其他抽象行政行為，比如行政機(jī)關(guān)針對廣泛的不特定的對象規(guī)定行政措施、發(fā)布決定和命令的行為就不屬于立法行為。而在西方，立法的范圍極為寬泛。典型的是日本，它把行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)則的行為也看作是行政立法。而日本的行政規(guī)則系指行政機(jī)關(guān)制定的不具有法規(guī)性質(zhì)的、一般抽象的規(guī)定，其內(nèi)容屬于與國民權(quán)利義務(wù)無直接關(guān)系的行政內(nèi)部事務(wù)。

第三節(jié) 行政立法的原則、程序和效力

一、行政立法的原則

1．依法立法原則

行政立法必須依法進(jìn)行。“依法”中的法主要指憲法和法律，但也包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例。依法立法包含四層含義：（1）依據(jù)憲法和組織法規(guī)定的權(quán)限立法。只有憲法和組織法賦予了行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)才能進(jìn)行行政立法，而且享有行政立法權(quán)的機(jī)關(guān)只能就其職權(quán)管轄范圍內(nèi)的事務(wù)立法。（2）依據(jù)法律、法規(guī)關(guān)于相應(yīng)問題的規(guī)定立法。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政立法時(shí)，要查找有關(guān)法律法規(guī)有無相應(yīng)問題的規(guī)定，行政立法的內(nèi)容必須符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，不能與法律、法規(guī)有關(guān)相應(yīng)問題的規(guī)定相抵觸。行政法規(guī)不能與憲法、法律相抵觸，行政規(guī)章不能與法律、行政法規(guī)或上級的行政規(guī)章相抵觸。（3）依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定的程序立法。如國務(wù)院制定行政法規(guī)必須遵循《行政法規(guī)制定程序暫行條例》的程序規(guī)則。（4）行政緊急立法權(quán)的行使必須符合憲法所設(shè)定的緊急狀態(tài)條件。

2．民主立法原則

民主立法原則是指行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定進(jìn)行行政立法時(shí)，應(yīng)通過各種方式聽取各方面的意見，保證民眾廣泛地參與行政立法。民主立法原則包括以下幾方面內(nèi)容：（1）行政立法草案應(yīng)提前公布，并附以立法說明，包括立法目的、立法機(jī)關(guān)、立法時(shí)間等內(nèi)容，以便讓人民有充分的時(shí)間發(fā)表對特定行政立法事項(xiàng)的意見；（2）將聽取意見作為立法的必經(jīng)環(huán)節(jié)和法定程序；（3）要向人民公布對立法意見的處理結(jié)果；（4）要正式公布已通過的行政立法文件，對直接涉及公民權(quán)利義務(wù)的行政立法應(yīng)特別規(guī)定實(shí)施時(shí)間；（5）設(shè)置專門的行政立法咨詢機(jī)關(guān)和咨詢程序，對特別重要的行政立法進(jìn)行專門咨詢，并作為必經(jīng)程序；（6）違反民主立法原則的行政立法就視為無效。

3．實(shí)事求是原則

實(shí)事求是原則是指行政立法要尊重客觀實(shí)際，符合客觀規(guī)律。其具體含義有：（1）必須要深入開展立法調(diào)查，既考慮可能性又考慮可行性，使立法符合當(dāng)前的實(shí)際情況；（2）恰如其分地掌握立法時(shí)機(jī)，條件成熟時(shí)，要及時(shí)予以立法，條件未成熟時(shí)不能急于求成；（3）行政立法應(yīng)適應(yīng)行政活動迅速高效的特點(diǎn)，運(yùn)用較為簡化的制定程序；（4）行政立法本身在邏輯結(jié)構(gòu)、體系、內(nèi)容上科學(xué)合理，其中最為重要的是實(shí)現(xiàn)各種行政立法的統(tǒng)一協(xié)調(diào)；（5）行政立法所調(diào)整的社會關(guān)系發(fā)生變化時(shí)，要根據(jù)客觀需要及時(shí)進(jìn)行立、改、廢。

4．加強(qiáng)管理與增進(jìn)權(quán)益相協(xié)調(diào)原則

任何行政立法都有其立法目的和指導(dǎo)思想，而行政立法的目的是有層次的。具體行政立法的直接目的可能是為了加強(qiáng)或改善某一領(lǐng)域內(nèi)行政事務(wù)的有效管理，更深層次的目的可能是為了改革、開放、搞活，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。然而，行政立法的終極目的應(yīng)當(dāng)是為了實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公民的權(quán)益，保護(hù)人民的幸福。所以，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行每一項(xiàng)立法時(shí)，要正確處理好維護(hù)行政權(quán)力與保障公民權(quán)益的關(guān)系，行政立法要在社會協(xié)調(diào)與發(fā)展、穩(wěn)定與繁榮、社會公平與行政效率之間取得平衡�？傊�，行政立法一方面要為國家行政管理活動提供具體的法律依據(jù)，從而保證行政活動的順利進(jìn)行，維護(hù)國家和社會生活的正常運(yùn)行；另一方面，當(dāng)行政立法涉及對公民行使民主權(quán)利的行為的管理時(shí)，必須注意規(guī)定得適當(dāng)，不能不當(dāng)?shù)叵拗埔灾劣趧儕Z公民的合法權(quán)益。

二、行政立法的程序

目前，我國尚沒有一部對行政立法程序作系統(tǒng)規(guī)定的基本法律。1987年4月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，為行政立法行為提供了初步的規(guī)范，此后，國務(wù)院有關(guān)部委和一些地方人民政府也制定并頒布了有關(guān)規(guī)章制定程序的規(guī)范性文件。根據(jù)現(xiàn)有行政法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)定，行政立法一般應(yīng)包括以下程序：

1．編制立法規(guī)劃

行政立法規(guī)劃分為五年規(guī)劃與年度計(jì)劃。行政立法五年規(guī)劃根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計(jì)劃所規(guī)定的基本任務(wù)編制，年度計(jì)劃則根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃所規(guī)定的具體任務(wù)制定。對一定時(shí)期的法規(guī)和規(guī)章的修改、補(bǔ)充和清理等各項(xiàng)工作也應(yīng)當(dāng)包括在此之內(nèi)。

國務(wù)院行政法規(guī)五年規(guī)劃和年度計(jì)劃由國務(wù)院法制局編制，報(bào)國務(wù)院審定。

地方政府編制行政立法規(guī)劃，一般由地方人民政府的職能機(jī)關(guān)和直屬機(jī)構(gòu)根據(jù)業(yè)務(wù)分工擬定本部門的立法規(guī)劃草案，并于每年年底上報(bào)同級人民政府，地方人民政府的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)匯總部門規(guī)劃草案，并統(tǒng)一編制地方行政立法規(guī)劃草案，提請本級人民政府的常務(wù)會議審議批準(zhǔn)，地方人民政府對于通過的立法規(guī)劃負(fù)責(zé)組織執(zhí)行。

2．起草

起草是指對列入規(guī)劃、需要制定的行政法規(guī)和行政規(guī)章，由行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的主管部門分別草擬的活動。行政法規(guī)和行政規(guī)章的起草一般有兩種：一是較為重要的行政法規(guī)和行政規(guī)章，其主要內(nèi)容涉及幾個部門業(yè)務(wù)的，由政府法制機(jī)構(gòu)或主要部門負(fù)責(zé)，組成由有關(guān)部門參加的起草小組進(jìn)行工作。二是行政法規(guī)和規(guī)章的主要內(nèi)容不涉及其他部門業(yè)務(wù)的，則由主管部門負(fù)責(zé)起草。在專門的起草小組成立之后，除了主管部門和有關(guān)部門之外，還應(yīng)當(dāng)吸收有關(guān)業(yè)務(wù)專家和法律專家參加，以便從不同方面對草案提出意見。草案應(yīng)在廣泛調(diào)查研究、充分收集相關(guān)材料和意見的基礎(chǔ)上形成，力求做到內(nèi)容切實(shí)可行，形式完整，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)。

3．征求意見

行政立法過程中的征求意見程序一般包括兩個方面的內(nèi)容：一是聽取利害關(guān)系人的意見和有關(guān)專家的意見。專家的意見包括技術(shù)專家、管理專家和法學(xué)家的意見。征求利害關(guān)系人的意見的主要途徑是：通過新聞媒介公布即將制定的法規(guī)和規(guī)章草案，召開相關(guān)問題的座談會或者舉行公開聽證等，向利害關(guān)系人提供發(fā)表和陳述意見的機(jī)會。二是廣泛聽取和征求行政機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)中有關(guān)部門的意見。在行政立法的過程中，既要征求本部門、本系統(tǒng)的意見，也要征求其他部門和系統(tǒng)的意見，尤其是綜合部門的意見；既要聽取中央機(jī)關(guān)的意見，又要聽取地方機(jī)關(guān)的意見。在涉及其他主管部門的業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)部門協(xié)商一致，經(jīng)過反復(fù)協(xié)商不能取得一致意見的，應(yīng)當(dāng)在上報(bào)草案時(shí)專門提出并說明理由，由上級機(jī)關(guān)出面協(xié)調(diào)和裁決。

4．審查

審查是指行政法規(guī)和行政規(guī)章的草案擬定之后，送交政府主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。審查職能一般由政府法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)。審查的范圍主要包括：（1）立法的必要性和可能性；（2）是否與憲法、法律、黨和國家的方針政策以及上一級規(guī)范性文件的規(guī)定相沖突；（3）是否在本機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)，是否有越權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的現(xiàn)象；（4）行政法規(guī)、行政規(guī)章草案的結(jié)構(gòu)、文字等立法技術(shù)是否規(guī)范；（5）立法的程序是否符合相關(guān)的法律規(guī)定。法制部門對行政立法草案審查后，應(yīng)向行政立法機(jī)關(guān)提出審查報(bào)告，與法規(guī)或規(guī)章草案一并提交行政立法機(jī)關(guān)審議。

5．通過

通過是指行政法規(guī)、規(guī)章在起草、審查完畢后，交由行政立法機(jī)關(guān)的正式會議討論審議。根據(jù)相關(guān)法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)應(yīng)經(jīng)過國務(wù)院全體會議或常委會議審議通過；各部委制定的規(guī)章應(yīng)提交部委常委會議審議通過；地方政府制定的地方規(guī)章需提交地方政府全體會議或常務(wù)會議審議通過。

6．公布和備案

公布是指行政法規(guī)和行政規(guī)章在通過上述程序后公開發(fā)布。它是行政法規(guī)和行政規(guī)章生效的必經(jīng)程序和必備要件。行政法規(guī)和行政規(guī)章一般都須通過政府公報(bào)或者通過報(bào)紙、雜志、電臺等宣傳輿論工具公開發(fā)布。

國務(wù)院發(fā)布行政法規(guī)，由國務(wù)院總理簽署發(fā)布令；經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、國務(wù)院各部門發(fā)布的行政法規(guī)，由各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)人簽署發(fā)布令；在行政法規(guī)的發(fā)布令中，應(yīng)包括發(fā)布機(jī)關(guān)、序號、法規(guī)名稱、通過或者批準(zhǔn)日期、發(fā)布日期、生效日期和簽署人等項(xiàng)內(nèi)容；經(jīng)國務(wù)院總理簽署公開發(fā)布的行政法規(guī)，由新華社發(fā)稿，《國務(wù)院公報(bào)》、《人民日報(bào)》全文刊載。

部門規(guī)章的發(fā)布一般由部門首長簽署發(fā)布令發(fā)布。幾個部門聯(lián)合發(fā)布的規(guī)章， 由幾個部門的首長會簽后，以一個部門的發(fā)布令發(fā)布。

地方政府規(guī)章的發(fā)布，一般由省長、自治區(qū)主席、市長簽署發(fā)布令。某些重要的地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)上級人民政府批準(zhǔn)后方可發(fā)布。

備案是指將已經(jīng)發(fā)布的行政法規(guī)、行政規(guī)章上報(bào)法定的機(jī)關(guān)，使其知曉，并在必要時(shí)備查的程序。根據(jù)1990年2月18日國務(wù)院發(fā)布的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，國務(wù)院部門規(guī)章、地方人民政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院備案，國務(wù)院部門規(guī)章由本部門報(bào)國務(wù)院備案；地方人民政府規(guī)章，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)一報(bào)國務(wù)院備案，按照該《規(guī)定》，規(guī)章自發(fā)布之日起30日內(nèi)報(bào)國務(wù)院備案。

7．修改和廢止

行政法規(guī)、規(guī)章在實(shí)施一定階段后，由于社會環(huán)境的發(fā)展變化、主管部門的變更、母法的修改或廢止以及進(jìn)一步規(guī)范化的要求，可能需要作一定的修改或加以廢止。

行政法規(guī)、規(guī)章的修改，是指行政立法主體依法對現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章的某些規(guī)定加以改變、刪除或者補(bǔ)充的行政立法活動。

行政法規(guī)、規(guī)章的廢止包括直接廢止和間接廢止。直接廢止是指明文規(guī)定或宣告廢止行政法規(guī)、規(guī)章的全部或部分內(nèi)容。間接廢止是指按照新法優(yōu)于舊法和效力等級較高的法優(yōu)于效力等級較低的法等法律原則，廢止行政法規(guī)和規(guī)章的全部或部分內(nèi)容。

行政法規(guī)、規(guī)章的修改和廢止也是一種行政立法活動，原則上也應(yīng)該按照行政法規(guī)、規(guī)章的制定程序進(jìn)行。

三、行政立法的效力

1．行政立法效力的概念

行政立法的效力，是行政法規(guī)、規(guī)章的法律效力，是指行政立法對于行政相對人的拘束力和強(qiáng)制執(zhí)行力以及對人民法院審判活動的適用力。行政法規(guī)、規(guī)章本身不是法律，但一經(jīng)制定、發(fā)布，就具有與法律相同的效力。包括兩方面的含義：一是指行政法規(guī)、規(guī)章的拘束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，即必須遵守，若有違反都應(yīng)追究相應(yīng)的法律責(zé)任；二是指行政法規(guī)的適用力，即適用范圍，也稱效力范圍。如前所述，行政立法有效成立必須符合法定的前提條件（要求）。行政立法有效成立的一般前提條件有：（1）符合憲法、法律和上級行政立法，其內(nèi)容不得與憲法、法律和上級行政立法相抵觸；（2）行政立法機(jī)關(guān)享有行政立法權(quán)，嚴(yán)格遵守行政立法權(quán)限；（3）遵守法定程序，行政立法的起草、征求意見、審議、發(fā)布等都應(yīng)符合法律準(zhǔn)則；（4）符合法律規(guī)定的行政立法形式。上述條件如得不到滿足，行政立法就不成立，有權(quán)機(jī)關(guān)將予以撤銷或改變。

2．行政立法的效力等級

行政法規(guī)、規(guī)章的法律效力，同它在我國法律系中的地位是一致的。我國的法律體系是由各類規(guī)范性文件組成的。它們在法律體系中分別處于不同的地位。不同層次的行政機(jī)關(guān)，其行政立法的法律效力并不屬于同一層級。國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，又是國家最高行政機(jī)關(guān)，所制定的行政法規(guī)的效力等級高于行政規(guī)章，低于憲法和法律；國務(wù)院各部門制定的規(guī)章屬于中央行政立法，其法律效力一般高于相應(yīng)的地方政府規(guī)章；省級人民政府制定的規(guī)章，其法律效力又高于省、自治區(qū)人民政府所在地的市政府和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。

3．行政立法的適用范圍

行政立法的適用范圍，包括時(shí)間、空間方面的適用范圍和對人的適用范圍三個方面。簡言之，是時(shí)間效力、空間（地域）效力和對人的效力。行政法規(guī)、規(guī)章的效力范圍明確了，才能正確適用，發(fā)揮其效力作用。

（1）行政立法效力的時(shí)間范圍。行政法規(guī)、規(guī)章在時(shí)間上的效力，是指行政法規(guī)和規(guī)章的有效期限，自什么時(shí)候生效，到什么時(shí)候失效。我國沒有對行政立法的生效時(shí)間和失效時(shí)間的確定辦法作統(tǒng)一規(guī)定。

行政立法的生效時(shí)間。通常有兩種情形：一是自發(fā)布之日起生效。如國務(wù)院1997年1月3日發(fā)布的《海關(guān)稽查條例》第33條規(guī)定：“本條例自發(fā)布之日起施行。”二是發(fā)布后另定生效時(shí)間。行政法規(guī)、規(guī)章先行發(fā)布，日后生效，以便于全民學(xué)習(xí)、理解，執(zhí)行機(jī)關(guān)做實(shí)施準(zhǔn)備。如1997年1月2日國務(wù)院發(fā)布的《出版管理?xiàng)l例》第57條規(guī)定：“本條例自1997年2月1日起施行。”

行政立法的失效時(shí)間。我國對行政法規(guī)、規(guī)章的效力終止時(shí)間的規(guī)定有三種方式：有的專條規(guī)定，新法施行之日就是舊法失效之時(shí)。如1988年6月3日國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第39條規(guī)定：本條例自1998年7月1日起施行。1980年7月26日國務(wù)院發(fā)布的《中外合資經(jīng)營企業(yè)登記管理辦法》，1982年8月9日國務(wù)院發(fā)布的《工商企業(yè)登記管理?xiàng)l例》，1985年8月14日國務(wù)院批準(zhǔn)、1985年8月25日國家工商行政管理局發(fā)布的《公司登記管理暫行規(guī)定》同時(shí)廢止。有的沒有作出明文規(guī)定，一般適用新法廢止舊法原則，新舊之法必須是同一機(jī)關(guān)對同類事項(xiàng)或行為作出的調(diào)整。有的通過法規(guī)清理，以專門行政文件撤銷或廢止舊法。

（2）行政立法效力的空間范圍。行政法規(guī)、規(guī)章在哪些地域范圍發(fā)生效力，與其行政立法機(jī)關(guān)的層級有關(guān)。總的說來，國務(wù)院制定的行政法規(guī)和國務(wù)院各部委制定的行政規(guī)章的地域效力遍及全國所有領(lǐng)域，包括我國領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)空，以及根據(jù)國際法和國際慣例規(guī)定的其他應(yīng)視為我國領(lǐng)域的一切領(lǐng)域。地方行政規(guī)章的地域效力一般只及于其行政立法機(jī)關(guān)所管轄的行政區(qū)域范圍。但行政法規(guī)、規(guī)章對其效力的地域范圍有明確規(guī)定的，應(yīng)依其規(guī)定具體適用。

（3）行政立法對人的效力。包括對國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會團(tuán)體的拘束力、適用力。行政立法對人的效力，是指行政法規(guī)、規(guī)章對哪些人具有拘束力、適用力。在我國，一般說來，中央行政立法對所有中國公民、法人和其他組織（不論其在國內(nèi)還是在國外）以及在我國境內(nèi)的外國公民、法人和無國籍人及外國組織，都發(fā)生效力，但有特別規(guī)定的除外。地方政府規(guī)章一般只對其轄區(qū)內(nèi)指向的人有效，而對其他行政區(qū)域內(nèi)的人不發(fā)生效力。

行政法規(guī)、規(guī)章依法定程序一經(jīng)制定、發(fā)布，不僅對行政相對人有拘束力，而且對行政機(jī)關(guān)本身，即使是上級行政機(jī)關(guān)或下級行政機(jī)關(guān)都要按照執(zhí)行；對其他國家機(jī)關(guān)來說，無論是權(quán)力機(jī)關(guān)，還是人民法院或人民檢察院都有遵守的義務(wù)。根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，可以參照中央行政規(guī)章和地方政府規(guī)章。就是說，行政立法中只有行政法規(guī)對人民法院的審理活動具有適用力。參照行政規(guī)章時(shí)首先要考慮其合法性，即是否符合法律、行政法規(guī)的精神，予以適用或不予適用。