第三章行政組織

　　第一節(jié)行政組織概述

　　一、行政組織的概念

　　行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)組織活動(dòng)過(guò)程的統(tǒng)一。從動(dòng)態(tài)上講，行政組織是指為完成行政管理任務(wù)而進(jìn)行的組織活動(dòng)和運(yùn)行過(guò)程。從靜態(tài)上講，行政組織是指為推行政務(wù)，依據(jù)憲法和法律組建的國(guó)家行政機(jī)關(guān)體系，是國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成部分。我國(guó)行政組織包括中央人民政府和地方各級(jí)人民政府。中央人民政府是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其任務(wù)是組織管理全國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和國(guó)防等方面的行政事務(wù);地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的任務(wù)，是在中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，組織和管理所轄行政區(qū)域內(nèi)的各種行政事務(wù)。

　　理解行政組織的概念，必須注意行政組織與下述四種組織的區(qū)別：

　　1.行政組織與政黨組織的區(qū)別

　　在國(guó)家政治生活中，作為階級(jí)組織的政黨，必然要以影響和領(lǐng)導(dǎo)政治生活作為自己的主要政治職能。中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)社會(huì)主義革命和建設(shè)的核心力量，居于領(lǐng)導(dǎo)地位，各級(jí)行政組織必須堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨組織和行政組織在性質(zhì)上和職能上是不同的。黨組織是政治組織，行政組織是國(guó)家機(jī)關(guān)的組成部分;黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨不能直接行使行政組織的職權(quán)，凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作應(yīng)由各級(jí)行政組織討論決定。

　　2.行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的區(qū)別

　　行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)都屬于我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的組成部分。在我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)中，居于最高地位的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì);國(guó)務(wù)院即中央人民政府是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)是地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。因此，行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)之間是一種從屬的而不是平行的關(guān)系。這不同于“三權(quán)分立”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

　　3.行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的區(qū)別

　　在我國(guó)，司法機(jī)關(guān)包括人民法院和人民檢察院。人民法院是國(guó)家審判機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使審判權(quán)，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)干涉其審判活動(dòng)。人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)干涉其檢察活動(dòng)。司法機(jī)關(guān)既無(wú)權(quán)管理國(guó)家政務(wù)，也不承擔(dān)管理國(guó)家政務(wù)的責(zé)任。

　　4.行政機(jī)關(guān)與社會(huì)團(tuán)體的區(qū)別

　　行政機(jī)關(guān)是按憲法和法律程序組建的，它以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，行使國(guó)家行政權(quán)，對(duì)其管轄內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體具有約束力。在我國(guó)境內(nèi)組織的社會(huì)團(tuán)體，不具有國(guó)家權(quán)力的屬性，各社會(huì)團(tuán)體必須依照規(guī)定到當(dāng)?shù)孛裾�部門(mén)申請(qǐng)登記，經(jīng)核準(zhǔn)登記后方可進(jìn)行活動(dòng)。各社會(huì)團(tuán)體的章程、規(guī)定等，不得與憲法、法律相抵觸，且僅對(duì)其團(tuán)體成員具有約束力。對(duì)于社會(huì)團(tuán)體的合法活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予支持，使其更好地表達(dá)和維護(hù)各自所代表的群體利益，更好地發(fā)揮參政議政、民主管理和民主監(jiān)督的作用。

　　理解行政組織的概念，還必須注意非正式組織的存在。在當(dāng)代西方行政理論中，對(duì)非正式組織的研究起源于霍桑實(shí)驗(yàn)。它表明，正式組織中總存在著一些非正式組織，并對(duì)人的感情、情緒、地位、行為、愛(ài)好產(chǎn)生很大的影響�；羯�實(shí)驗(yàn)奠定了非正式組織理論的基礎(chǔ)。首次提出非正式組織理論的是美國(guó)學(xué)者巴納德。他在(經(jīng)理的職能》一書(shū)中指出：“非正式組織應(yīng)是在正式組織中，由于個(gè)人之間的相互接觸、相互影響而形成的自由結(jié)合體，它不具有特定的目的，而是具有偶發(fā)性或自然形成的。”在巴納德之后，學(xué)者們紛紛提出自己的觀點(diǎn)，使非正式組織的理論日趨完善。國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于非正式組織的定義，可以概括為：非正式組織是正式組織內(nèi)的若干成員由于生活接觸、感情交流、情趣相近、利害一致，未經(jīng)人為的設(shè)計(jì)而產(chǎn)生的交互行為和共同意識(shí)，并由此形成自然的人際關(guān)系。這種關(guān)系既無(wú)法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，對(duì)正式組織的目標(biāo)達(dá)成會(huì)發(fā)生促進(jìn)、限制或阻礙作用。

　　非正式組織的積極功能表現(xiàn)在：可以調(diào)節(jié)、彌補(bǔ)正式組織的不足，加強(qiáng)組織內(nèi)部的意見(jiàn)溝通，增強(qiáng)成員內(nèi)部的凝聚力，使組織成員遵從團(tuán)體的文化價(jià)值規(guī)范，進(jìn)而增進(jìn)團(tuán)結(jié)，使組織保持和諧一致，進(jìn)而影響和規(guī)范人的行為，也可能給組織成員以社會(huì)滿足感，改善組織氣氛，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

　　非正式組織也有消極功能。當(dāng)非正式組織和正式組織的利益不一致時(shí)，其成員往往為了在非正式組織中尋求滿足，而忽視組織目標(biāo)，造成目標(biāo)沖突，不利于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，非正式組織成員溝通頻繁，容易傳播、散布謠言，對(duì)正式組織及其成員危害極大。

　　因此，在研究行政組織時(shí)，對(duì)非正式組織的存在既不能一概否定，也不能視而不見(jiàn)，聽(tīng)之任之，而應(yīng)該給予足夠重視，因勢(shì)利導(dǎo)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，最大限度地發(fā)揮非正式組織的積極功能，盡量降低其負(fù)面功效。

　　二、行政組織的構(gòu)成要素

　　1.組織目標(biāo)

　　組織都是為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)而建立起來(lái)的，目標(biāo)決定著組織行為的方式和組織發(fā)展的方向，是組織賴(lài)以建立和存在的出發(fā)點(diǎn)和前提。組織目標(biāo)表明了對(duì)一個(gè)組織所要處理的事務(wù)、完成的工作和努力方向的要求。組織目標(biāo)從執(zhí)行的角度可劃分為法定目標(biāo)和操作目標(biāo);從任務(wù)的角度可劃分為工作目標(biāo)和自身建設(shè)目標(biāo);從目標(biāo)分解的角度可劃分為總目標(biāo)和分目標(biāo);從職責(zé)關(guān)系的角度可劃分為整體目標(biāo)、部門(mén)目標(biāo)、單位目標(biāo)和個(gè)人目標(biāo);從時(shí)間角度可劃分為長(zhǎng)期目標(biāo)、中期目標(biāo)和短期目標(biāo)。行政組織的目標(biāo)是依法、有效地管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政組織內(nèi)部事務(wù)。

　　2.職能范圍

　　圍繞組織目標(biāo)，行政組織必須對(duì)其職能范圍進(jìn)行界定，明確行政組織的工作任務(wù)與活動(dòng)范圍。因此，職能范圍是根據(jù)組織目標(biāo)對(duì)行政組織所要完成的工作任務(wù)、職責(zé)及其作用的總體規(guī)定，它確定了行政組織行使職權(quán)的活動(dòng)和作用范圍，是決定賦予行政組織何種權(quán)力、如何設(shè)置機(jī)構(gòu)、如何進(jìn)行管理的主要因素和依據(jù)。職能范圍是行政組織目標(biāo)的具體化，它決定著組織規(guī)模、內(nèi)部職位設(shè)置等方面的內(nèi)容。確定職能、改變或轉(zhuǎn)變職能往往是行政組織改革或機(jī)構(gòu)改革的重要問(wèn)題。行政組織的職能范圍只能是對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政組織內(nèi)部事務(wù)的管理。

　　3.機(jī)構(gòu)設(shè)置

　　政府機(jī)構(gòu)是行政組織的實(shí)體，也是行使行政權(quán)力的載體。行政組織是通過(guò)—系列機(jī)構(gòu)來(lái)體現(xiàn)的。行政機(jī)構(gòu)設(shè)置就是承載行政權(quán)力的一系列特定的機(jī)構(gòu)的確定，它是根據(jù)組織目標(biāo)、職能范圍在行政組織內(nèi)部進(jìn)行職能配置和職能分工的結(jié)果。行政機(jī)構(gòu)設(shè)置是行政組織的核心，是決定行政效率的關(guān)鍵。由于組織目標(biāo)和職能是以縱向和橫向逐步分解為各個(gè)部分或各個(gè)層級(jí)的，所以機(jī)構(gòu)設(shè)置也沿著這兩個(gè)方向進(jìn)行。

　　4.權(quán)責(zé)體系

　　行政組織是一個(gè)縱橫交織的權(quán)責(zé)體系。為了實(shí)施科學(xué)管理，必須合理劃分行政組織權(quán)力和職責(zé)，探求行政組織集權(quán)和分權(quán)的適度點(diǎn)，做到權(quán)責(zé)分明。權(quán)責(zé)劃分就是指行政組織中各個(gè)層次、部門(mén)、成員之間從屬、并列等相互關(guān)系的確認(rèn)，正是通過(guò)權(quán)力和職責(zé)的劃分，保障了行政組織各組成部分的有序運(yùn)行。因此，權(quán)責(zé)劃分實(shí)質(zhì)上就是行政體制問(wèn)題，它直接關(guān)系到機(jī)構(gòu)設(shè)置，關(guān)系到行政效率。

　　5.職位設(shè)置

　　職位設(shè)置是指在行政組織內(nèi)部，對(duì)各種職位包括職級(jí)、職數(shù)、職責(zé)的確定。職位是行政組織運(yùn)行最基本的要素之一，有了職位設(shè)置，才能使權(quán)力的流動(dòng)成為可能。

　　6.人員構(gòu)成

　　任何組織都是以人為核心的，組織首先不是物質(zhì)關(guān)系的體現(xiàn)，而是人際關(guān)系的體現(xiàn)，行政組織也不例外。行政組織由行政人員組成，行政人員是行政組織中的主體。組織和其成員是同步發(fā)展的。組織素質(zhì)是其成員素質(zhì)的整體表現(xiàn);組織效率是其成員的工作結(jié)果;組織發(fā)展是其成員的工作能力、技術(shù)水平或工作績(jī)效的提高。任何合理的行政組織，若缺少具有一定素質(zhì)和合理結(jié)構(gòu)的行政人員，是不可能體現(xiàn)行政組織的優(yōu)越性的。行政人員的素質(zhì)和智能結(jié)構(gòu)，是行政組織的一個(gè)重要的因素。

　　7.運(yùn)行程序

　　行政組織是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。在行政管理活動(dòng)過(guò)程中，必須要有一定的辦事程序和信息流程，這就要考慮如何縮短工序，減少中間環(huán)節(jié)，提高工作效率。行政組織的運(yùn)行程序，要采取科學(xué)方法，以提高行政效率。

　　8.規(guī)章制度

　　有效的行政組織，必須有健全的規(guī)章制度和法律規(guī)范，以保證行政組織依法辦事。行政組織的規(guī)章制度是指以規(guī)范性的書(shū)面文件等形式對(duì)行政組織構(gòu)建、組織目標(biāo)、職能、任務(wù)、內(nèi)部分工、權(quán)責(zé)關(guān)系、活動(dòng)方式、運(yùn)行程序等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。規(guī)章制度對(duì)行政組織成員具有普遍的約束力，這是正式組織與非正式組織最明顯的區(qū)別。它保證了行政組織的整體性、連續(xù)性及其成員的組織性和紀(jì)律性。行政組織規(guī)章制度的完善程度，標(biāo)志著行政組織健全的程度。