第二章 行政職能

　　第一節(jié) 行政職能概述

　　一、行政職能的含義和特點

　　行政職能是行政機關(guān)在管理活動中的基本職責(zé)和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。行政職能是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)。它在本質(zhì)上是國家權(quán)力的執(zhí)行，即通過實施行政行為實現(xiàn)國家行政權(quán)。行政職能與國家其他職能有機地聯(lián)系著。行政職能的行使.受立法機關(guān)的監(jiān)督，以司法機關(guān)等國家強制力為后盾;反之，行政職能發(fā)揮的程度又制約和影響著其他國家職能的實現(xiàn)程度。

　　值得注意的是，政府能力是近年來日益引起重視的一個重要問題，它與行政職能密切相關(guān)。政府能力指政府實際能夠履行職責(zé)和功能的程度，它要解決的是政府如何去做、通過什么方式去做的問題�？梢�，行政職能框定了政府能力的基本內(nèi)容和發(fā)展方向;政府能力的大小強弱則決定了行政職能的實現(xiàn)程度。二者互為條件、相互依存、缺一不可。政府能力實際上是政府履行行政職能的能力。

　　行政職能具有如下特點：

　　(1)執(zhí)行性。從行政與立法的關(guān)系看，行政職能是一種執(zhí)行性職能。行政職能的行使是以國家強制力為后盾的，與其他非國家活動的管理相比，它具有明顯的代表國家意志的權(quán)威性。由于行政職能具有執(zhí)行性特征，從而使得行政職能與社會變化直接相聯(lián)系，行政職能對持續(xù)的社會變遷與復(fù)雜化極為敏感，往往會以各種機動靈活的方式滲透到社會生活中去以解決這些問題。

　　(2)多樣性。行政管理的范圍涉及國家和社會生活的各個方面，因此，行政管理的職能也是多種多樣的。從性質(zhì)上可分為政治職能和社會職能;從范圍上可分為對外職能和對內(nèi)職能;從具體領(lǐng)域上可分為政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育、社會服務(wù)等基本職能;從運行過程上可分為決策、組織、協(xié)調(diào)、控制等職能;從管理層次上有高、中、低層次行政職能之別。

　　(3)動態(tài)性。動態(tài)性說明行政職能不是靜止不變的，它隨著國家社會生活及行政環(huán)境的變化而變化。社會變遷是行政職能發(fā)展和轉(zhuǎn)變的根本原因，社會發(fā)生變遷，行政職能的范圍、內(nèi)容、主次關(guān)系、作用、對象等也必然發(fā)生變化。適應(yīng)變化和發(fā)展的需要，及時調(diào)整和轉(zhuǎn)變行政職能，是搞好行政管理的重要前提和基礎(chǔ)。

　　二、行政職能體系

　　1.行政管理的基本職能

　　國家的基本職能之一是政治統(tǒng)治，它是國家本質(zhì)的表現(xiàn)和階級統(tǒng)治的必然要求，失去了政治統(tǒng)治的職能，統(tǒng)治階級的地位和利益就不能維護(hù);而政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。因此，國家職能是政治統(tǒng)治職能和社會管理職能的統(tǒng)一，偏廢任何一方都是有害的。行政管理作為國家權(quán)力的執(zhí)行活動，必然要履行上述要求，以維護(hù)國家的政治統(tǒng)治、管理好社會事務(wù)為己任。行政管理的基本職能，可概括為政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育、社會服務(wù)四項職能。這些職能集中體現(xiàn)了政府在國家社會生活中的整體作用以及行政管理的基本內(nèi)容和范圍。

　　(1)政治職能。政治職能是維護(hù)國家統(tǒng)治的一項基本職能，其核心在于維護(hù)和鞏固國家政權(quán)。它包括專政職能和民主職能兩個方面。專政職能表現(xiàn)為國家行政機關(guān)必須運用職能機關(guān)，防范和打擊敵對勢力和反社會分子，保障現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行。具體說來，包括加強國家軍事管理、外交及對外事務(wù)管理，防御外來敵人的侵略和顛覆，保衛(wèi)國家的獨立和主權(quán)，保衛(wèi)公民的合法權(quán)益和生命安全，同時承擔(dān)起應(yīng)有的國際義務(wù)，保衛(wèi)世界和平，打擊和懲治各種違法犯罪分子，維護(hù)正常的政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序等�，F(xiàn)階段，雖然我國的剝削階級作為一個完整的階級已被消滅，但階級斗爭還將在一定范圍內(nèi)長期存在下去，有時還會表現(xiàn)得相當(dāng)尖銳和激烈。因此，專政職能不能被削弱，更不能被放棄。民主職能表現(xiàn)為政府必須進(jìn)一步完善各種民主制度，建立健全民主監(jiān)督程序，提高政府活動的公開性、民主性，不斷擴(kuò)大政府同群眾聯(lián)系的渠道，提高公民的參政意識，完善公民參政議政的機制等。發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)。因此，加強民主建設(shè)，保障人民民主權(quán)利，是人民政府的天職。

　　(2)經(jīng)濟(jì)職能。經(jīng)濟(jì)職能是政府在國家經(jīng)濟(jì)行政管理中的職責(zé)范圍和應(yīng)發(fā)揮的作用。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的經(jīng)濟(jì)職能比以往任何時期都占有更重要的地位和發(fā)揮更大的作用，它是對市場調(diào)節(jié)局限性與不足的一種補充。根據(jù)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段和具體國情，政府的職能主要是統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。概括起來包括：保持社會總需求與總供給的動態(tài)平衡，確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展;制定中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃，實現(xiàn)國家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo);制定各種法規(guī)和規(guī)章，并就執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查;制定產(chǎn)業(yè)政策和重大投資政策，優(yōu)化生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);實施有效的稅收政策，調(diào)節(jié)行業(yè)之間、企業(yè)之間、個人之間的收入;建立健全全國統(tǒng)一市場，搞好各種協(xié)調(diào)工作;直接控制必須由國家經(jīng)營的某些行業(yè)企業(yè)，保證國民經(jīng)濟(jì)的有效運轉(zhuǎn);提供信息引導(dǎo)，推進(jìn)市場的完善和發(fā)展;建立和完善社會保障體系。具體地說，這些經(jīng)濟(jì)職能包括：培育和健全市場機制;國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整和國有企業(yè)的改革;發(fā)展和培育社會中介組織;保證適度就業(yè);縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距;進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，提高國民經(jīng)濟(jì)的整體素質(zhì)和效益;對若干重要的短缺資源，繼續(xù)實行壟斷控制;國有資產(chǎn)管理;集中若干資源于一些大型或特大型項目上;保持宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定，避免或減少經(jīng)濟(jì)周期的波動，保證市場主體正常運作;制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，彌補由于外部性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)造成的市場失靈;彌補信息不完全或信息不對稱造成的市場失靈;制定和實施市場規(guī)則，保障公平競爭;提供公共物品和公共服務(wù);進(jìn)行收入和財富的分配與再分配，防止兩極分化，保障社會公正等。

　　(3)文化教育職能。文化教育職能是指國家行政機關(guān)對全民的思想道德建設(shè)以及教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播影視、文學(xué)藝術(shù)等方面的管理。這是建設(shè)高度發(fā)達(dá)的社會主義精神文明所必需的。文化教育職能的具體內(nèi)容是：制定教育、科學(xué)文化事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，并負(fù)責(zé)具體實施;頒布教育、科學(xué)文化事業(yè)的發(fā)展政策、法令和規(guī)定;指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)各地區(qū)各部門對教育、科學(xué)文化事業(yè)發(fā)展的關(guān)系;有領(lǐng)導(dǎo)有秩序地逐步開展教育、科學(xué)文化體制的改革;采取切實措施加強全民的思想道德建設(shè)。

　　(4)社會服務(wù)職能。社會服務(wù)職能是指為社會提供各種服務(wù)和搞好社會保障，搞好諸如環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、城市規(guī)劃、旅游娛樂以及建立健全養(yǎng)老保險制度和待業(yè)保險制度，逐步完善社會保障體系等。我國行政管理的根本宗旨是為人民服務(wù)。因此，搞好社會服務(wù)，改善人民生活是我國行政管理的一項重要職能。社會服務(wù)職能的具體內(nèi)容有：制定各種社會福利的法律、法規(guī)，建立完善的社會福利和社會保障體系;建立健全社會福利管理體制，加強對社會福利工作的指導(dǎo)、規(guī)劃和協(xié)調(diào);籌集社會保障基金，奠定社會福利事業(yè)的物質(zhì)保證基礎(chǔ);創(chuàng)辦各種社會服務(wù)事業(yè)，解決涉及百姓日常生活的各項設(shè)施和問題;保護(hù)和合理利用各種自然資源，努力開展對環(huán)境污染的綜合治理，加強生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等。

　　2.行政管理的運行職能

　　上述行政管理的基本職能，必須通過各管理環(huán)節(jié)才能實現(xiàn)，因此，從行政管理過程來看，行政職能又包括一系列的運行職能。關(guān)于運行職能的內(nèi)容，國內(nèi)外學(xué)者從不同角度作了不同的概括和表述。法國管理學(xué)家法約爾在其名著《工業(yè)管理和一般管理》一書中提出了“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制”的五職能論;美國管理學(xué)家盧瑟·古利克與英國管理學(xué)家林德爾·厄威克則在《行政管理科學(xué)論文集》中將古典管理學(xué)派有關(guān)管理職能的理論加以系統(tǒng)化，進(jìn)一步提出了有名的“POSDCRB”，即“計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算”的七職能論。但不管哪種觀點，其基本內(nèi)容還是大體相近的。我們將它們分為如下四類：

　　(1)決策職能。決策職能從20世紀(jì)50年代開始受到人們的重視。如著名管理學(xué)家西蒙就特別強調(diào)指出，管理就是決策，決策貫穿于管理過程的始終。無論計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)還是控制，其工作過程說到底都是由決策的制定和決策的執(zhí)行兩大部分活動所組成的，因而決策職能是行政管理過程的首要職能，主要包括目標(biāo)和計劃在內(nèi)。行政機關(guān)進(jìn)行管理活動，首先必須根據(jù)客觀實際資料，確定行政目標(biāo)和任務(wù)，并具體設(shè)計出實現(xiàn)目標(biāo)的方案、步驟、方法等。一般說來，越往高層，戰(zhàn)略性決策愈多，越往基層，執(zhí)行性決策愈多。戰(zhàn)略性決策多是非程序性的，較為復(fù)雜;而執(zhí)行性決策多為程序性的，難度相對較小。決策活動貫穿于行政過程的始終，具體說來，確定組織的使命目標(biāo)，制定各種戰(zhàn)略計劃和戰(zhàn)術(shù)計劃等，都需要在兩個以上可供選擇的方案中決定選取哪一個，這便是計劃工作中的決策問題。組織機構(gòu)的設(shè)置，部門劃分方式的選擇，集權(quán)分權(quán)關(guān)系的處理，以及各職位人員的選配等，這些是組織工作中的決策問題。在控制過程中，控制標(biāo)準(zhǔn)的制定，活動執(zhí)行情況的檢查和檢查時點的選擇，是否存在偏差、偏差性質(zhì)的確認(rèn)以及所采取的糾正措施的選擇，等等，這些方面也都需要決策。

　　(2)組織職能。為了有效地實現(xiàn)既定的行政管理目標(biāo)和任務(wù)，通過建立行政組織機構(gòu)，確定職位、職責(zé)和職權(quán)，協(xié)調(diào)相互關(guān)系，從而將組織內(nèi)部的各個要素聯(lián)結(jié)成一個有機的整體，使人、財、物得到最合理的使用，這就是組織職能。任何管理目標(biāo)和任務(wù)都要通過一定的組織機構(gòu)和具體的指揮活動才能完成，所以組織是一項重要的運行職能。組織職能的要求是，通過科學(xué)設(shè)計組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)關(guān)系，合理安排和指揮組織系統(tǒng)內(nèi)各種機構(gòu)及各類人員的工作。行政管理的組織職能具體表現(xiàn)為：對機構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整和有效運用，搞好編制管理;對組織內(nèi)部的職權(quán)劃分和人員的選拔、調(diào)配、培訓(xùn)和考核;對具體行政工作的指揮監(jiān)督等。

　　(3)協(xié)調(diào)職能。協(xié)調(diào)活動是行政管理過程的核心環(huán)節(jié)。這是因為，行政管理歸根到底就是設(shè)計和保持一種良好的行政環(huán)境，使身處其間的人們能夠在組織內(nèi)協(xié)調(diào)地開展行政工作，從而能有效地完成行政目標(biāo)。可以說，每一項行政管理職能的開展，都是為了更好地促進(jìn)協(xié)調(diào)。有了協(xié)調(diào)，組織可以收到個人單獨活動所不能收到的良好效果，即通常說的“1+1大于2”這種協(xié)同效應(yīng)效果。行政管理的協(xié)調(diào)職能具體表現(xiàn)為：協(xié)調(diào)行政組織之間、組織與個人之間、人員之間的關(guān)系;協(xié)調(diào)各項行政管理之間的關(guān)系;協(xié)調(diào)行政組織與其他組織以及人民群眾之間的關(guān)系。通過行政協(xié)調(diào)，理順、溝通各方面的關(guān)系，減少、消除不必要的沖突和能量損耗，從而建立和諧的分工合作、相互促進(jìn)的聯(lián)系，實現(xiàn)行政管理目標(biāo)。因此，行政管理過程必須重視公共關(guān)系與協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮。

　　(4)控制職能。行政管理的控制職能是依據(jù)行政計劃標(biāo)準(zhǔn)，來衡量計劃完成情況并糾正計劃執(zhí)行中的偏差，以確保行政目標(biāo)和計劃目標(biāo)實現(xiàn)的管理活動�？刂坡毮艿陌l(fā)揮，包括下述幾個相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)，即確立控制標(biāo)準(zhǔn)、獲取偏差信息、采取措施進(jìn)行調(diào)節(jié)和實行有效監(jiān)督等�？刂坡毮茉诰唧w表現(xiàn)形式上可分為前饋控制、現(xiàn)場控制和反饋控制。因此，要實現(xiàn)控制職能，基本前提就是要有計劃和標(biāo)準(zhǔn)，要有健全的組織機構(gòu)和得力的控制手段�？刂坡毮茇灤┯谛姓�管理活動的全過程，為了有效地發(fā)揮控制職能，必須進(jìn)一步建立健全監(jiān)督控制的組織系統(tǒng)，采取配套的、有效的控制手段，以保證行政管理目標(biāo)和任務(wù)的順利完成。

　　上述基本職能和運行過程的職能之間相互滲透、相互交叉、相互作用，在彼此的聯(lián)系與制約中發(fā)揮作用。我們只有以系統(tǒng)的觀點來看待職能體系，正確認(rèn)識和把握它們之間的有機聯(lián)系，充分發(fā)揮各個職能環(huán)節(jié)及有關(guān)職能部門的作用，才能更有效地實施行政管理活動。

　　三、行政職能研究的意義

　　研究行政職能，把國家行政管理看做一個完整的職能體系，科學(xué)地認(rèn)識、確定行政管理各方面、各階段的職能，保持它們之間的有機聯(lián)系，并適應(yīng)環(huán)境和形勢的變化及時地轉(zhuǎn)變職能，對有效地進(jìn)行行政管理，具有十分重要的意義。

　　首先，科學(xué)地認(rèn)識和確定行政職能，對于建立合理的行政組織系統(tǒng)具有重要意義。要科學(xué)地認(rèn)識和把握行政組織體系，必須明確政府應(yīng)該管什么、不應(yīng)該管什么以及管到什么程度的問題。行政職能是行政機構(gòu)設(shè)置的重要依據(jù)。行政組織的設(shè)置并不是任意的，必須依據(jù)行政職能來建立相應(yīng)的機構(gòu)。行政職能的狀況在很大程度上決定了政府組織的設(shè)置、規(guī)模、層次、數(shù)量以及運行方式。政府組織結(jié)構(gòu)形成的過程就是把各項職能固定分配給各層級部門的過程。

　　科學(xué)地認(rèn)識和確定行政職能，是改革行政組織系統(tǒng)的依據(jù)和關(guān)鍵。行政組織的變革必須緊緊圍繞行政職能這個中心。在行政職能沒有轉(zhuǎn)變的情況下，采取精簡人員、撤并機構(gòu)的措施，只是治標(biāo)不治本，易于陷入“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的怪圈。只有以職能為基礎(chǔ)來設(shè)置、改革行政機構(gòu)，才能科學(xué)地認(rèn)識到哪些機構(gòu)是應(yīng)該加強的，應(yīng)該建立健全的，哪些機構(gòu)是無必要的，應(yīng)予以合并、撤銷或調(diào)整的。只有這樣，才能科學(xué)合理地改革機構(gòu)，建立結(jié)構(gòu)合理、功能齊全的行政組織體系。

　　科學(xué)地認(rèn)識和確定行政職能，對于實現(xiàn)行政管理過程的科學(xué)化也有著重要意義。行政管理的過程，正像現(xiàn)代“大機器”那樣運轉(zhuǎn)，是決策、組織、協(xié)調(diào)、控制諸職能有序運行的過程，每項職能都是不可缺少的環(huán)節(jié)。對其中任何環(huán)節(jié)的疏忽，將會直接影響整個管理系統(tǒng)，導(dǎo)致行政職能紊亂。只有科學(xué)地認(rèn)識和把握行政管理職能及其相互關(guān)系，充分發(fā)揮其作用，才能保證整個管理系統(tǒng)高效地運行。