第二節(jié) 西方國(guó)家行政職能的演變

　　一、前資本主義時(shí)期的行政職能

　　前資本主義時(shí)期是指奴隸制和封建制社會(huì)時(shí)期。奴隸制時(shí)期國(guó)家行政職能的重點(diǎn)在于政治統(tǒng)治，通過(guò)強(qiáng)化政治職能，采取殘暴的統(tǒng)治方式來(lái)維護(hù)奴隸主階級(jí)政權(quán)的生存和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)職能十分微弱，社會(huì)管理職能也很少。這是與奴隸制國(guó)家的性質(zhì)分不開(kāi)的。奴隸制國(guó)家是奴隸主統(tǒng)治奴隸的專政工具，處于社會(huì)生產(chǎn)力極其落后的自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期，因而社會(huì)公共事務(wù)極為簡(jiǎn)單。封建制國(guó)家經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)容稍有增加。封建制國(guó)家為了鞏固封建主的統(tǒng)治，增加國(guó)家稅收，往往由國(guó)家出面管理一些有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事務(wù)，承擔(dān)一定的社會(huì)管理職能，進(jìn)行某些社會(huì)公共事業(yè)的建設(shè)。當(dāng)然，封建制國(guó)家行政職能的重點(diǎn)仍在于政治統(tǒng)治，通過(guò)強(qiáng)化政治職能以維護(hù)封建地主階級(jí)的統(tǒng)治，社會(huì)管理職能仍很微弱。

　　總之，前資本主義時(shí)期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點(diǎn)：一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化;另一方面是社會(huì)管理職能的相對(duì)微弱。這是由奴隸社會(huì)和封建社會(huì)條件下的自然經(jīng)濟(jì)及其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。

　　二、自由資本主義時(shí)期的行政職能

　　自由資本主義時(shí)期是資本主義發(fā)展的上升階段。這一時(shí)期，英國(guó)古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密等以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為基礎(chǔ)，極力推崇市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見(jiàn)的手”，反對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，認(rèn)為最好的政府就是干預(yù)得少的政府。斯密認(rèn)為，把資本用來(lái)支持產(chǎn)業(yè)的人，通常既不打算促進(jìn)公共利益，也不知道自己能在什么程度上促進(jìn)這種利益，他所盤(pán)算的只是自己的利益，而在這種場(chǎng)合，“像在其他許多場(chǎng)合一樣，他受一只看不見(jiàn)的手的指導(dǎo)，去盡力達(dá)到一個(gè)并非他本意想要達(dá)到的目的，也并不因?yàn)槭路浅鲇诒疽猓�就�?duì)社會(huì)有害。他追求自己的利益，往往使他能比真正出于本意的情況下更有效地促進(jìn)社會(huì)的利益”。“利己的潤(rùn)滑油將使經(jīng)濟(jì)齒輪以奇跡般的方式來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，不需要計(jì)劃，不需要國(guó)家元首的統(tǒng)治，市場(chǎng)會(huì)解決一切問(wèn)題。”因此，自由資本主義時(shí)期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級(jí)的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過(guò)政治統(tǒng)治職能對(duì)新生的資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”來(lái)調(diào)節(jié)和引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)及其他各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

　　三、壟斷資本主義時(shí)期的行政職能

　　進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統(tǒng)治方法已不適應(yīng)這個(gè)時(shí)期的統(tǒng)治要求。1929—1933年席卷資本主義世界的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，將整個(gè)資本主義世界推到了崩潰的邊緣。以美國(guó)為例，社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退，金融體系接近崩潰，失業(yè)劇增，生產(chǎn)相對(duì)過(guò)剩，饑餓寒冷與財(cái)產(chǎn)的大幅貶值使美國(guó)社會(huì)處于深刻的社會(huì)危機(jī)之中。在這種背景下，美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯提出，要全面增強(qiáng)國(guó)家的作用，政府不應(yīng)該再僅僅是社會(huì)秩序的消極保護(hù)人，而且還應(yīng)該是社會(huì)秩序與經(jīng)濟(jì)生活的積極干預(yù)者，特別是要熟練和有效地利用政府的財(cái)政職能影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。凱恩斯干預(yù)主義理論提出后在西方盛極一時(shí)，產(chǎn)生了很大的影響，由此形成了干預(yù)主義的政府職能論。這一理論認(rèn)為，市場(chǎng)并不是萬(wàn)能的，如果沒(méi)有國(guó)家的宏觀管理，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就會(huì)成為萬(wàn)惡之源，資源也會(huì)遭到毀滅和破壞。

　　當(dāng)時(shí)的美國(guó)總統(tǒng)羅斯福全面推行了以凱恩斯理論為基礎(chǔ)的國(guó)家干預(yù)理念，通過(guò)兩個(gè)“百日新政”，羅斯福政府進(jìn)行了一系列改革：緊急銀行法案，節(jié)約法案，啤酒法案，農(nóng)業(yè)法案，失業(yè)救濟(jì)法案，工業(yè)復(fù)興法案，以工代賑法案，社會(huì)保障法案，稅制改革法案，銀行法案等。通過(guò)改革，羅斯福大大強(qiáng)化了政府職能，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)家強(qiáng)力干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的先例，并因此結(jié)束了強(qiáng)烈放任自由的資本主義時(shí)代。

　　這一時(shí)期資本主義國(guó)家充分地運(yùn)用和強(qiáng)化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴(kuò)大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強(qiáng)，民主職能有所削弱。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競(jìng)爭(zhēng)，壟斷資本和國(guó)家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能都擴(kuò)大和加強(qiáng)了，如政府通過(guò)行政手段和法律手段來(lái)保證市場(chǎng)秩序，通過(guò)預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔(dān)某些社會(huì)公共事務(wù)，在收入及分配領(lǐng)域采取一系列福利措施等。

　　四、當(dāng)代資本主義的行政職能

　　當(dāng)代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔(dān)守夜人職責(zé)的自由主義，也不同意政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主義，而主張有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失敗”。他們認(rèn)為，“政府不是喂養(yǎng)于天國(guó)、產(chǎn)奶于地上的母牛”。政府同市場(chǎng)一樣是會(huì)失靈的，政府失敗包括行政效率低下、費(fèi)用高昂、計(jì)劃執(zhí)行不當(dāng)、官員特權(quán)橫行、機(jī)構(gòu)自我擴(kuò)張、財(cái)政赤字與日俱增、行政人員以權(quán)謀私、大量政府開(kāi)支落入特殊利益集團(tuán)的私囊、官僚主義猖獗等。因此，如果以“失敗的政府”去干預(yù)“失敗的市場(chǎng)”，必然是敗上加敗。所以，市場(chǎng)的缺陷并不是把問(wèn)題轉(zhuǎn)交給政府處理的充分條件。在“看不見(jiàn)的手”無(wú)法使私的不良行為變?yōu)榉�合公共利益行為的地方，可能也很難構(gòu)造這看得見(jiàn)的手去實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)。

　　市場(chǎng)有失敗，政府也有失敗，應(yīng)該如何選擇呢?1988年美國(guó)蘭德公司在它的一份由查·沃爾夫主持完成的報(bào)告《市場(chǎng)或政府——權(quán)衡兩種不完善的選擇》中對(duì)此作了探討。沃爾夫的結(jié)論是：既要使政府在改善和擴(kuò)展市場(chǎng)中發(fā)揮作用，又要利用市場(chǎng)力量改善政府功能。也就是說(shuō)，利用政府彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，同時(shí)利用市場(chǎng)克服政府失敗。

　　總之，這一派西方學(xué)者認(rèn)為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)只能限制在一定范圍內(nèi)，這個(gè)范圍就是市場(chǎng)長(zhǎng)久失敗的地方以及政府去干預(yù)并不會(huì)帶來(lái)“政府失敗”的方面。他們的主要觀點(diǎn)是：(1)市場(chǎng)有失敗，政府也存在著失敗，政府失敗既表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)度造成市場(chǎng)進(jìn)一步失靈，又表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)不足使市場(chǎng)無(wú)法正常運(yùn)作;(2)政府只能干預(yù)市場(chǎng)根本性失敗，不能干預(yù)非根本性缺陷;(3)政府要利用市場(chǎng)去干預(yù)經(jīng)濟(jì)。

　　因此，當(dāng)代資本主義國(guó)家在生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑領(lǐng)域進(jìn)行了一系列的改革和調(diào)整，政府職能呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢(shì)：

　　1.行政職能逐漸擴(kuò)大

　　近兩個(gè)世紀(jì)以來(lái)特別是二戰(zhàn)后，西方國(guó)家的政府迅速膨脹。19世紀(jì)德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納認(rèn)為，為滿足較高的社會(huì)發(fā)展，政府活動(dòng)也必然隨之增加。隨著經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化，正在擴(kuò)張的市場(chǎng)與這些市場(chǎng)中的當(dāng)事人之間的關(guān)系會(huì)更加復(fù)雜，而這種市場(chǎng)中的相互關(guān)系就對(duì)商業(yè)法與契約關(guān)系產(chǎn)生了需求，而后者又要求建立司法與行政制度。城市化與高居住密度將產(chǎn)生外部性，擁擠又需要政府進(jìn)行干預(yù)與調(diào)節(jié)。這一切都使政府活動(dòng)的加強(qiáng)成為必需。他的這一論斷被稱為“國(guó)家活動(dòng)不斷增加的法則”，又稱“瓦格納法則”，該法則不斷地為世界各國(guó)的發(fā)展歷程所證實(shí)。

　　從部分國(guó)家政府財(cái)政支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，可以明顯地發(fā)現(xiàn)政府活動(dòng)不斷增加，行政職能擴(kuò)大的軌跡。1929年美國(guó)政府的總開(kāi)支占國(guó)民生產(chǎn)總值的10%，而在1949年為23%，1987年為34%。韓國(guó)在1980年的政府財(cái)政支出為65 630億韓元，到1997年增至790 040億韓元，增長(zhǎng)11倍之多。南非中央政府財(cái)政支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重在1980年僅為21.52%，10年后這個(gè)比值就增至30.09%。

　　2.職能體系中政治職能相對(duì)減弱

　　政治職能在早期政府的職能體系中占有重要比重，政府的主要職責(zé)和作用是通過(guò)對(duì)內(nèi)階級(jí)鎮(zhèn)壓，對(duì)外軍事擴(kuò)張或防衛(wèi)，維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的特殊利益。政府的社會(huì)管理職能被視為是實(shí)行政治統(tǒng)治的必要補(bǔ)充，是從屬于政治統(tǒng)治和為政治統(tǒng)治服務(wù)的。然而，政治職能只能起到控制社會(huì)矛盾和沖突的作用，卻不能消除這種矛盾和沖突。統(tǒng)治階級(jí)日益認(rèn)識(shí)到，統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的兩極對(duì)立最終將損害統(tǒng)治者自身的利益。同時(shí)，隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)資源的大幅增長(zhǎng)，統(tǒng)治階級(jí)可以為社會(huì)各階級(jí)和階層提供更多的分配份額，使階級(jí)矛盾與階級(jí)對(duì)抗相對(duì)有所緩和。盡管政府的政治統(tǒng)治職能依然存在，但它以更隱蔽的形式體現(xiàn)出來(lái)。而由于社會(huì)公共事務(wù)的增多，政府的社會(huì)管理職能不斷地增強(qiáng)和膨脹，從而使政府的政治職能呈現(xiàn)出弱化的趨勢(shì)。

　　3.社會(huì)公共事務(wù)管理職能社會(huì)化

　　政府的管理能力畢竟是有限的。隨著社會(huì)公共事務(wù)的激增，政府在許多方面已感到力不從心。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，社會(huì)成員文化素質(zhì)在不斷提高，物質(zhì)生活閑暇時(shí)間越來(lái)越充裕，也有可能或已有能力普遍參與社會(huì)管理。因此，政府被迫把某些社會(huì)公共事務(wù)的管理權(quán)還給社會(huì)，而集中精力于自己應(yīng)當(dāng)管、有能力管、也管得好的事情。如許多西方國(guó)、家實(shí)行公共事務(wù)管理民營(yíng)化，將公共服務(wù)事務(wù)或部分政府職能委托給民間團(tuán)體或私人管理。日本政府將清潔衛(wèi)生、維修公用設(shè)施、修建學(xué)校等公共事務(wù)委托給地方自治體、民間團(tuán)體或個(gè)人管理，除社會(huì)福利設(shè)施外，其他公共事務(wù)的委托管理面高達(dá)80%左右。美國(guó)、英國(guó)政府也將公共服務(wù)事務(wù)承包給私營(yíng)企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)大約有35%的地方政府讓私營(yíng)公司負(fù)責(zé)收集城市垃圾，42%的地方政府使用私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)公共汽車系統(tǒng)。另外，近年來(lái)，西方國(guó)家社會(huì)中介組織的廣泛興起，是社會(huì)管理職能社會(huì)化趨勢(shì)的重要反映。例如，美國(guó)現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會(huì)達(dá)20多萬(wàn)個(gè)。在日本、德國(guó)、意大利等國(guó)，每一行業(yè)參加協(xié)會(huì)的企業(yè)通常占本行業(yè)企業(yè)總數(shù)的90%以上。政府通過(guò)宏觀協(xié)調(diào)，將一部分職能交還給社會(huì)，由社會(huì)組織代替政府進(jìn)行直接管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)職能社會(huì)化，這是當(dāng)代政府職能發(fā)展的新特點(diǎn)、新趨向。

　　4.宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能增強(qiáng)

　　西方各國(guó)政府在實(shí)行社會(huì)公共事務(wù)管理職能社會(huì)化的同時(shí)，也十分注意加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)功能。為確保政府管理活動(dòng)的順利進(jìn)行，各國(guó)政府普遍重視計(jì)劃手段與經(jīng)濟(jì)手段、法律手段的綜合運(yùn)用，逐步減少以至于放棄對(duì)企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)的直接控制，縮小指令性計(jì)劃范圍，擴(kuò)大指導(dǎo)性計(jì)劃的范圍，將計(jì)劃工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行間接的、更全面的宏觀控制的軌道上來(lái)。它們一方面通過(guò)制定指導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前景作出預(yù)測(cè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)處和短處作出分析，向經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織提供政府的經(jīng)濟(jì)政策和市場(chǎng)發(fā)展前景的綜合信息，制定保持市場(chǎng)正常運(yùn)行的規(guī)則。另一方面，通過(guò)預(yù)算調(diào)控、貨幣金融調(diào)控、物價(jià)調(diào)控等經(jīng)濟(jì)手段以及法律手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，以保證市場(chǎng)的正常運(yùn)行和競(jìng)爭(zhēng)的公正性、合法性。此外，各國(guó)政府普遍加強(qiáng)了宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，建立和完善綜合協(xié)調(diào)的機(jī)制。如美國(guó)的總統(tǒng)府，英國(guó)的內(nèi)閣委員會(huì)、財(cái)政部，法國(guó)的總統(tǒng)府、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃廳，德國(guó)的聯(lián)邦總理府計(jì)劃司、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部，日本的總理府、總務(wù)廳等，都是承擔(dān)宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)職能的重要部門(mén)。