第三章行政組織

　　第一節(jié)行政組織概述

　　一、行政組織的概念

　　行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動態(tài)組織活動過程的統(tǒng)一。從動態(tài)上講，行政組織是指為完成行政管理任務(wù)而進(jìn)行的組織活動和運(yùn)行過程。從靜態(tài)上講，行政組織是指為推行政務(wù)，依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機(jī)關(guān)體系，是國家機(jī)構(gòu)的組成部分。我國行政組織包括中央人民政府和地方各級人民政府。中央人民政府是最高國家行政機(jī)關(guān)，其任務(wù)是組織管理全國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和國防等方面的行政事務(wù);地方各級國家行政機(jī)關(guān)的任務(wù)，是在中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，組織和管理所轄行政區(qū)域內(nèi)的各種行政事務(wù)。

　　理解行政組織的概念，必須注意行政組織與下述四種組織的區(qū)別：

　　1.行政組織與政黨組織的區(qū)別

　　在國家政治生活中，作為階級組織的政黨，必然要以影響和領(lǐng)導(dǎo)政治生活作為自己的主要政治職能。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)我國社會主義革命和建設(shè)的核心力量，居于領(lǐng)導(dǎo)地位，各級行政組織必須堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨組織和行政組織在性質(zhì)上和職能上是不同的。黨組織是政治組織，行政組織是國家機(jī)關(guān)的組成部分;黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨不能直接行使行政組織的職權(quán)，凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作應(yīng)由各級行政組織討論決定。

　　2.行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的區(qū)別

　　行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)都屬于我國國家機(jī)關(guān)的組成部分。在我國的國家機(jī)構(gòu)中，居于最高地位的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會;國務(wù)院即中央人民政府是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方各級行政機(jī)關(guān)是地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。因此，行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)之間是一種從屬的而不是平行的關(guān)系。這不同于“三權(quán)分立”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

　　3.行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的區(qū)別

　　在我國，司法機(jī)關(guān)包括人民法院和人民檢察院。人民法院是國家審判機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使審判權(quán)，行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉其審判活動。人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉其檢察活動。司法機(jī)關(guān)既無權(quán)管理國家政務(wù)，也不承擔(dān)管理國家政務(wù)的責(zé)任。

　　4.行政機(jī)關(guān)與社會團(tuán)體的區(qū)別

　　行政機(jī)關(guān)是按憲法和法律程序組建的，它以國家強(qiáng)制力為后盾，行使國家行政權(quán)，對其管轄內(nèi)的社會團(tuán)體具有約束力。在我國境內(nèi)組織的社會團(tuán)體，不具有國家權(quán)力的屬性，各社會團(tuán)體必須依照規(guī)定到當(dāng)?shù)孛裾�部門申請登記，經(jīng)核準(zhǔn)登記后方可進(jìn)行活動。各社會團(tuán)體的章程、規(guī)定等，不得與憲法、法律相抵觸，且僅對其團(tuán)體成員具有約束力。對于社會團(tuán)體的合法活動，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予支持，使其更好地表達(dá)和維護(hù)各自所代表的群體利益，更好地發(fā)揮參政議政、民主管理和民主監(jiān)督的作用。

　　理解行政組織的概念，還必須注意非正式組織的存在。在當(dāng)代西方行政理論中，對非正式組織的研究起源于霍桑實(shí)驗(yàn)。它表明，正式組織中總存在著一些非正式組織，并對人的感情、情緒、地位、行為、愛好產(chǎn)生很大的影響�；羯�實(shí)驗(yàn)奠定了非正式組織理論的基礎(chǔ)。首次提出非正式組織理論的是美國學(xué)者巴納德。他在(經(jīng)理的職能》一書中指出：“非正式組織應(yīng)是在正式組織中，由于個人之間的相互接觸、相互影響而形成的自由結(jié)合體，它不具有特定的目的，而是具有偶發(fā)性或自然形成的。”在巴納德之后，學(xué)者們紛紛提出自己的觀點(diǎn)，使非正式組織的理論日趨完善。國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于非正式組織的定義，可以概括為：非正式組織是正式組織內(nèi)的若干成員由于生活接觸、感情交流、情趣相近、利害一致，未經(jīng)人為的設(shè)計(jì)而產(chǎn)生的交互行為和共同意識，并由此形成自然的人際關(guān)系。這種關(guān)系既無法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，對正式組織的目標(biāo)達(dá)成會發(fā)生促進(jìn)、限制或阻礙作用。

　　非正式組織的積極功能表現(xiàn)在：可以調(diào)節(jié)、彌補(bǔ)正式組織的不足，加強(qiáng)組織內(nèi)部的意見溝通，增強(qiáng)成員內(nèi)部的凝聚力，使組織成員遵從團(tuán)體的文化價值規(guī)范，進(jìn)而增進(jìn)團(tuán)結(jié)，使組織保持和諧一致，進(jìn)而影響和規(guī)范人的行為，也可能給組織成員以社會滿足感，改善組織氣氛，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

　　非正式組織也有消極功能。當(dāng)非正式組織和正式組織的利益不一致時，其成員往往為了在非正式組織中尋求滿足，而忽視組織目標(biāo)，造成目標(biāo)沖突，不利于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時，非正式組織成員溝通頻繁，容易傳播、散布謠言，對正式組織及其成員危害極大。

　　因此，在研究行政組織時，對非正式組織的存在既不能一概否定，也不能視而不見，聽之任之，而應(yīng)該給予足夠重視，因勢利導(dǎo)，揚(yáng)長避短，最大限度地發(fā)揮非正式組織的積極功能，盡量降低其負(fù)面功效。