3.職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變

　　職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰來行使以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分。鄧小平同志曾經(jīng)指出，我國存在的“機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負(fù)責(zé)任”等官僚主義現(xiàn)象，都是與政府職能關(guān)系不清、“管了很多不該管、管不好、管不了的事”以及沒有管好該管的事分不開的。因此，分清職能，理順關(guān)系，明確不同管理主體之間的職責(zé)權(quán)限，這是實(shí)現(xiàn)行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在我國，政府職能關(guān)系主要表現(xiàn)為：中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間的職能關(guān)系;政企關(guān)系;政府與市場的關(guān)系;政府與社會(huì)的關(guān)系;政府內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系。理順職能關(guān)系，也就是要理順上述這些關(guān)系。

　　(1)理順中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間的職能關(guān)系。如何正確處理好中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間的關(guān)系，這是我國行政管理中的一個(gè)重要問題。過去，權(quán)力過分集中于中央、集中于上級(jí)，形成了頭重腳輕的職能架構(gòu)，難以發(fā)揮地方和基層的積極性。同時(shí)，中央既管宏觀又管微觀，既管行業(yè)又管企業(yè)，整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控職能和微觀調(diào)控職能交叉混合，沒有中間層次、中間環(huán)節(jié)，造成了“一管就死，一放就亂”的局面。中央與地方的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是權(quán)力配置關(guān)系、利益關(guān)系，也是一種法律關(guān)系。理順中央與地方的關(guān)系，必須在合理劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，明確中央與地方的職能關(guān)系，并用法律的形式明確下來。中央政府代表著國家的整體利益和全局利益，承擔(dān)著整個(gè)國家的宏觀管理職能，提供全國性的公共物品，同時(shí)承擔(dān)著對地方政府的監(jiān)督職能和服務(wù)職能。地方政府一方面是國家利益在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承擔(dān)著中央宏觀政策的執(zhí)行職能和對本地區(qū)公共事務(wù)的管理職能，提供地區(qū)性的公共物品。因此，理順中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間的職能關(guān)系，在具體內(nèi)容上，就是指各級(jí)政府之間的合理分權(quán)，把過分集中于上級(jí)政府的權(quán)力下放給下級(jí)政府，做到權(quán)、責(zé)、利相一致;在指導(dǎo)原則上，就是既要維護(hù)國家政令的統(tǒng)一，防止地方割據(jù)，發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控職能，又要保證地方、基層能夠因地制宜，有利于調(diào)動(dòng)地方和基層的積極性。小平同志曾經(jīng)指出：我們一切工作都會(huì)涉及全局與局部的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、集中統(tǒng)一與因地制宜的關(guān)系。大道理與小道理必須弄清楚，全體和局部缺一不可。全體是由局部組成的，如果只有全體，沒有局部，則全體也就不成其為全體了。另一方面，全體和局部、中央和地方、集中統(tǒng)一和因地制宜，以什么為主導(dǎo)呢?如果把局部、地方、因地制宜作主導(dǎo)，那就要犯原則錯(cuò)誤。一定要以中央、全體、集中統(tǒng)一作主導(dǎo)。

　　在改革開放不斷深化與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的進(jìn)程中，不可避免地要發(fā)生種種利益矛盾。對這個(gè)問題需要從兩個(gè)方面來解決：一方面，作為上級(jí)必須考慮到上級(jí)與下級(jí)、中央與地方的兩個(gè)積極性，必須從總體上協(xié)調(diào)好方方面面的利益格局和利益關(guān)系，調(diào)動(dòng)一切積極因素，發(fā)揮各方面的積極性。另一方面，作為下級(jí)必須懂得顧全大局、服從命令聽指揮是我們事業(yè)取得勝利的可靠保證。必須做到局部服從全局，下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央，只有這樣才有全黨的統(tǒng)一，才有全國的協(xié)調(diào)，才有中央、地方、部門和當(dāng)前與長遠(yuǎn)利益的相得益彰。

　　(2)理順政企關(guān)系�，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行內(nèi)在地要求所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的相對分離。鑒于簡政放權(quán)的改革無法實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)市場化的制度創(chuàng)新的任務(wù)，中國經(jīng)濟(jì)改革理論家便把市場經(jīng)濟(jì)國家的兩權(quán)分離經(jīng)驗(yàn)引入了中國，從而提出了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的改革思路。兩權(quán)分離的要旨在于從所有權(quán)中嚴(yán)格地區(qū)分出經(jīng)營權(quán)，即讓國有企業(yè)掌握經(jīng)營權(quán)，政府掌握所有權(quán)，兩者井水不犯河水，以便使企業(yè)家具有廣闊的活動(dòng)空間，發(fā)揮企業(yè)的活力，’同時(shí)也切斷政府與國有企業(yè)的從屬關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)政企分開，使國有企業(yè)成為真正自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體，實(shí)現(xiàn)政府的職能轉(zhuǎn)變，僅兩權(quán)分離仍是不夠的，必須在兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上明確產(chǎn)權(quán)。以兩權(quán)分離為理論基礎(chǔ)的承包制改革至多是一種過渡性的政企改革模式。要徹底實(shí)現(xiàn)政企分開，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，必須先明確產(chǎn)權(quán)。因而，理順政企關(guān)系的基本原則是權(quán)力下放，政企分開。一是把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，即通過承包制、股份制、生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制等方式，調(diào)整所有制形式，使所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，把生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)還給企業(yè)，調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。二是把政府的國有資產(chǎn)所有者職能和行政管理職能分開，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系。三是實(shí)行國有資產(chǎn)分級(jí)管理制，最終建立起政府以經(jīng)濟(jì)、法律、行政等綜合手段控制市場，市場引導(dǎo)企業(yè)的宏觀調(diào)控體系。調(diào)整、理順后的政企關(guān)系是：政府按投入企業(yè)的資本享有所有者權(quán)益，對企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任;向企業(yè)派出稽查特派員，監(jiān)督企業(yè)資產(chǎn)營運(yùn)和盈虧狀況，負(fù)責(zé)企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、任免，不直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)，取消政府對企業(yè)的行政隸屬關(guān)系;企業(yè)依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，照章納稅，對國有資本負(fù)有保值增值的責(zé)任，不損害所有者的權(quán)益。政府對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的主要手段是產(chǎn)業(yè)政策，同時(shí)，也運(yùn)用法律手段和一些必要的行政手段。

　　(3)理順政府與市場的關(guān)系。單純的自由放任經(jīng)濟(jì)不能實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行，過分強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)又會(huì)使經(jīng)濟(jì)失去效率和活力。市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行不能沒有政府的干預(yù)，也不能沒有市場的調(diào)節(jié)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府與市場相互關(guān)系的總原則是：市場機(jī)制能夠解決的，就讓市場解決，政府只管市場做不好和做不了的事，政府引導(dǎo)市場，市場調(diào)節(jié)企業(yè)。我國實(shí)行的是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。

　　在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府與市場的關(guān)系表現(xiàn)為：社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展，客觀上要求把市場對社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源配置的基礎(chǔ)性作用與政府宏觀調(diào)控的指導(dǎo)性作用有機(jī)結(jié)合起來。特別是對處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的我國來說，在許多方面尚不具備或不完全具備市場機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的基本條件，而發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的客觀形勢又不容許我們僅靠市場自發(fā)的力量去慢慢形成這些條件。離開了政府對市場的宏觀調(diào)控，就根本不可能建立起正常的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)新秩序，而只能導(dǎo)致混亂和無序。因此，加強(qiáng)政府，對市場的宏觀調(diào)控，不僅是必要的，而且也是必然的。

　　但從另一方面講，政府對市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，并不意味著否定市場在社會(huì)資源配置中所具有的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。實(shí)際上，政府對市場的宏觀調(diào)控，其作用在于彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的不足，在于使市場機(jī)制更充分地發(fā)揮其功能，在于對市場機(jī)制作用的方向和后果進(jìn)行必要的干預(yù)和引導(dǎo)，矯正市場的失靈，但絕不是取代或取消市場機(jī)制本身在經(jīng)濟(jì)生活中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。這就是說，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，是以市場為基礎(chǔ)的，主要用來彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的不足，糾正市場調(diào)節(jié)的缺陷。政府應(yīng)采取的具體措施包括：打破地區(qū)、部門分割和封鎖，建立和完善平等競爭、規(guī)則健全的全國統(tǒng)一市場;搞好國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃和布局，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)和建立生產(chǎn)資料市場、金融市場、技術(shù)市場、信息市場和企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場等，促進(jìn)市場體系的發(fā)育和完善;發(fā)布市場信息，加強(qiáng)市場管理，制止違法經(jīng)營和不正當(dāng)競爭等。

　　(4)理順政府與社會(huì)的關(guān)系。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)的很多功能和事務(wù)矛盾都集中在政府身上。在這種傳統(tǒng)的行政管理模式中，政府直接面對社會(huì)，直接從事大量的具體而微觀的管理活動(dòng)，其弊端是顯而易見的。一方面， 由于政府直接管理社會(huì)事務(wù)，隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)事務(wù)也在不斷增加，而政府的負(fù)擔(dān)就會(huì)越來越重，當(dāng)社會(huì)事務(wù)管理達(dá)到一定量的情況下，不得不進(jìn)行新的權(quán)力劃分，增加相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和編制，這樣就形成了政府機(jī)構(gòu)和人員編制的惡性膨脹;另一方面，“企業(yè)辦社會(huì)”， “機(jī)關(guān)辦社會(huì)”，使社會(huì)的自治能力、自律水平得不到鍛煉與提高，抑制了社會(huì)的自我發(fā)展，即政府的統(tǒng)治功能越強(qiáng)，社會(huì)的自治功能就越弱。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求改變政府的管理范圍、管理模式和管理方法，從而切實(shí)實(shí)現(xiàn)政社分開，把過去屬于政府的權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介組織去行使。政府在社會(huì)管理方面的基本職能就是組織“公共物品”的供給，管理好社會(huì)的公共事務(wù)，改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由政府包攬一切的狀況。為此，要求政府的社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：在管理范圍上，改變原來由政府包辦一切社會(huì)事務(wù)的做法，向社會(huì)提供“公共物品”;在管理模式上，從“大政府、小社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;小政府、大社會(huì)”;在管理方法上，從傳統(tǒng)的以行政方法為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的以法律方法為主。為了實(shí)現(xiàn)這三大轉(zhuǎn)變，有效地處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，在具體措施上，政府必須培養(yǎng)社會(huì)的自治能力，大力培育社會(huì)中介組織，政府及其有關(guān)部門要為社會(huì)中介組織的發(fā)展提供生存空間，減少政府及其有關(guān)部門辦理有關(guān)中介事務(wù);加快社會(huì)保障制度的改革，建立起與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障體系;確立政府與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系。

　　(5)理順政府內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系;要進(jìn)行科學(xué)的職能分解和職能分析，嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)一致、分工明確的原則，明確各部門的職責(zé)分工，建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制和崗位責(zé)任制，從制度上解決職能不清、人浮于事、多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門的弊端。

　　當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)全球化浪潮席卷世界，中國已于2001年12月11日加入了世界貿(mào)易組織。入世給中國帶來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。入世首當(dāng)其沖是政府入世。能否抓住歷史機(jī)遇，在新一輪的國際競爭中脫穎而出，關(guān)鍵在于政府。入世后，中國對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系迅速拓展到140多個(gè)國家(地區(qū))。不同制度的交流與摩擦，以及由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面深層次的矛盾在一定時(shí)期都將突出地表現(xiàn)出來。要消除這些摩擦，解決這些矛盾，推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)改革向縱深發(fā)展，政府必須在WTO規(guī)則框架下對自身職能及其運(yùn)作體制做出調(diào)整和變革，以促進(jìn)進(jìn)一步的開放和全面融入世界經(jīng)濟(jì)主流。這無疑對政府職能的轉(zhuǎn)變提出了新的更高的要求，主要表現(xiàn)在：

　　首先，政府要弱化某些職能。隨著跨國公司、市民社會(huì)與非政府性組織等角色的強(qiáng)化，政府角色在相當(dāng)程度上將受到?jīng)_擊而弱化。政府的權(quán)力一方面向下級(jí)的地方政府、社會(huì)中介組織、社會(huì)和企業(yè)分權(quán)，另一方面向上轉(zhuǎn)移到超國家機(jī)構(gòu)或國際組織中去。因此，政府必須設(shè)法配合經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的需要，徹底改變政府直接參與企業(yè)經(jīng)營管理的方式，減少政府對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政壟斷和干預(yù)。根據(jù)國有企業(yè)改革的基本要求，實(shí)行政企分開，對國家壟斷行業(yè)進(jìn)行改革、改組以及改制，實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化。同時(shí)，政府必須充分發(fā)揮私有企業(yè)和第三部門的力量，使轉(zhuǎn)移的權(quán)力不至于空置而造成權(quán)力的真空。政府自身則朝信息化、電子化、彈性化和縮小化的方向轉(zhuǎn)型。

　　其次，政府應(yīng)強(qiáng)化某些職能。政府絕不是全球化被動(dòng)的犧牲者，而是主要的設(shè)計(jì)師和建筑師。目前，所有國際間的經(jīng)濟(jì)交往都是在具體國家和政府的協(xié)調(diào)和推動(dòng)下進(jìn)行的，并且只有依靠其協(xié)調(diào)和推動(dòng)才能達(dá)到持續(xù)的經(jīng)濟(jì)繁榮與發(fā)展。加入世貿(mào)后，在頻繁的國際經(jīng)濟(jì)交往過程中必然伴隨有許多危及民族國家經(jīng)濟(jì)安全的因素，也使得國內(nèi)社會(huì)政治穩(wěn)定更脆弱。因此，政府必須不斷提高應(yīng)對能力，加強(qiáng)對涉外經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和管理，建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，確保我國在對外開放過程中的經(jīng)濟(jì)安全與國內(nèi)的政治穩(wěn)定。同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步建立健全宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系，強(qiáng)化監(jiān)督和監(jiān)管體系。

　　再次，政府需要增加新的職能。由于我國市場發(fā)育尚不完全，需要以政府來克服市場缺位，通過制度創(chuàng)新和制度供給來培育市場，替代一部分尚未發(fā)育的市場機(jī)制。這就要求政府在發(fā)展和完善商品市場的同時(shí)，積極培育金融、勞動(dòng)力、土地、技術(shù)、信息、服務(wù)、房地產(chǎn)、外匯等生產(chǎn)要素市場，開放證券市場、期貨市場，完善生產(chǎn)要素市場化價(jià)格機(jī)制的形成，規(guī)范市場秩序，加快形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的跨地區(qū)跨省的全國統(tǒng)一大市場，提高市場在資源配置中的作用。此外，市場經(jīng)濟(jì)的全球化與全球性的市場經(jīng)濟(jì)化使市場失靈出現(xiàn)了新的內(nèi)容——世界市場失靈，這就要求我國政府廣泛參與與世界各國政府共同治理世界市場失靈的全球“集體行動(dòng)”，如共同承擔(dān)全球性環(huán)境保護(hù)職能等。

　　對此，黨的十六大明確提出，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實(shí)解決層次過多、職能交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題。

　　根據(jù)十六大的精神，目前新一輪的改革正在進(jìn)行。本次改革將按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則和“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)”的要求，建立新型政府。改革除了深化一直以來都在進(jìn)行的組織改革之外，重點(diǎn)在于政府職能的轉(zhuǎn)變，并在更廣泛的領(lǐng)域內(nèi)推進(jìn)這種轉(zhuǎn)變。例如：深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)等�？梢灶A(yù)見，新一輪的改革關(guān)系到政府理念的重建、政府權(quán)力關(guān)系的重組、政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整、經(jīng)濟(jì)管理制度的變革等。我們期待改革使政府職能更加優(yōu)化。