第三節(jié) 轉(zhuǎn)軌時期我國行政職能的轉(zhuǎn)變

　　一、我國行政職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性

　　1.行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟體制改革和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求

　　我國原有行政職能的配置基本上是在計劃經(jīng)濟體制下逐步形成的，政府管了很多不該管、管不好、管不了的事。本來應(yīng)該是由企業(yè)管的事、市場管的事、社會團體與中介組織管的事，我們卻長期依靠行政手段，并通過設(shè)立政府機構(gòu)來管理，把過多的社會責任和事務(wù)矛盾都集中在政府身上。隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入和對外開放的不斷擴大，宏觀調(diào)控體系框架的初步建立，特別是社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用明顯增強。在這種社會歷史條件下，過去的那種行政職能已經(jīng)到了不改就難以為繼的程度。因此，行政職能的轉(zhuǎn)變被提上了議事日程。

　　2.行政職能的轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途徑

　　我國在計劃經(jīng)濟體制下形成的行政職能體系，是以高度集中統(tǒng)一為特色的職能體系，其主要特點是：強調(diào)階級斗爭、強調(diào)專政職能而忽視民主職能;對社會經(jīng)濟管理實行高度集中的經(jīng)濟體制;對社會服務(wù)實行統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相對薄弱;重行政手段而忽視法律手段和經(jīng)濟手段。這種模式在社會主義建設(shè)初期發(fā)揮過積極作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和發(fā)展，這一模式逐漸暴露出其固有的弊端，主要表現(xiàn)在：政治統(tǒng)治職能過強，社會管理職能太弱;微觀管理功能過強，宏觀管理功能太弱;政企不分，政事不分，職能內(nèi)容龐雜，運行紊亂;內(nèi)部職能分解過細，職能交叉重復(fù)，造成扯皮推諉。因此，只有切實轉(zhuǎn)變政府職能，理順關(guān)系，才可能實現(xiàn)政府職能體系的合理配置，才能明確劃分各管理主體的職責權(quán)限。

　　3.行政職能的轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)

　　行政職能是政府機構(gòu)設(shè)置和機構(gòu)改革的重要依據(jù)。政府機構(gòu)改革包括：科學(xué)分解、確定政府各機構(gòu)職能，合理劃分各機構(gòu)權(quán)限，調(diào)整、設(shè)置政府機構(gòu)，合理配置和使用人員，轉(zhuǎn)變機構(gòu)運行方式，改革機構(gòu)辦事手段，完善機構(gòu)運行機制，精簡多余機構(gòu)和官員等。因此，政府機構(gòu)改革并不是簡單的撤減、合并，而是要轉(zhuǎn)變政府行政職能，在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，該撤減合并的撤減合并，該增設(shè)加強的增設(shè)加強。過去常把機構(gòu)改革僅看成是機構(gòu)的撤銷、合并、調(diào)整等，似乎機構(gòu)、人員數(shù)量減少了，機構(gòu)改革的目標就達到了，因而往往追求“精簡機構(gòu)”、“縮減編制”的表層目標，忽視了以轉(zhuǎn)變職能為基礎(chǔ)的原則。由于沒有轉(zhuǎn)變職能，政府還是在直接管理企業(yè)，指揮企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營，還在管那些管不好、管不了、不該管的事情，使得精簡下來的人員又重新回到政府機關(guān)，撤并了的機構(gòu)又重新恢復(fù)，沖抵了改革的成效。這是導(dǎo)致機構(gòu)周而復(fù)始惡性膨脹的重要原因之一。

　　二、我國行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容

　　1.職能重心的轉(zhuǎn)變

　　1956年我國在完成了社會主義的基本改造之后，黨和國家的工作重心本應(yīng)該轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心的軌道上來。但由于錯誤思想的影響和對馬克思主義關(guān)于社會主義個別結(jié)論理解的偏差，導(dǎo)致了我國在長達20多年的時間里，一直是重政治統(tǒng)治職能，輕社會管理職能;重階級斗爭，輕經(jīng)濟建設(shè)。黨的十一屆三中全會明確提出了把黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。為此，各級人民政府緊緊圍繞經(jīng)濟建設(shè)這個中心，實現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)了我國行政管理的新局面。

　　2.職能方式的轉(zhuǎn)變

　　隨著政府職能重心的轉(zhuǎn)變，政府職能方式也進行了轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在：

　　(1)由運用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用經(jīng)濟手段為主，經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合。經(jīng)濟手段主要是指政府按照客觀經(jīng)濟規(guī)律的要求，運用價格、財政、稅收、信貸、工資、利潤等經(jīng)濟杠桿，來組織、調(diào)節(jié)和影響經(jīng)濟活動，實現(xiàn)經(jīng)濟管理的任務(wù)。經(jīng)濟手段的特點在于間接性和誘導(dǎo)性。實踐證明，運用經(jīng)濟手段，可以增強企業(yè)的自主權(quán)，使其從政府的行政命令和指令性計劃中解脫出來，從而主動地發(fā)掘潛力，最有效地使用人力、物力和財力。這就要求管理者重視按照客觀經(jīng)濟規(guī)律的要求，運用價格、財政、稅收、信貸、工資、利潤等經(jīng)濟杠桿，來組織、調(diào)節(jié)和影響經(jīng)濟活動;重視法律手段的調(diào)節(jié)作用，完善和加強了政府法制建設(shè)，積極推進依法行政。這種職能方式的轉(zhuǎn)變對于加速國民經(jīng)濟的市場化進程，促進我國經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌和過渡，具有十分重要的意義。

　　(2)由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主。由微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變，就是把本來屬于企業(yè)而被政府占有的權(quán)力，毫無保留地、實實在在地歸還給企業(yè)，強化企業(yè)的經(jīng)營權(quán)，使企業(yè)擺脫政府附屬物的地位，走上自主經(jīng)營、自負盈虧、自主發(fā)展的道路。同時，政府要把宏觀管起來，管住管好，弱化直接干預(yù)企業(yè)的微觀管理職能，強化行政系統(tǒng)的宏觀管理職能，精簡和削弱專業(yè)部門，強化監(jiān)督和宏觀調(diào)控部門。由直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變，則是要綜合運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段實施管理，推動“政府調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的經(jīng)濟運行新格局的形成。因而，政府的經(jīng)濟職能主要是宏觀調(diào)控，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。

　　(3)由重視計劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計劃與市場有機地結(jié)合起來。過去的傳統(tǒng)觀念把計劃經(jīng)濟等同于社會主義，把市場經(jīng)濟等同于資本主義，這樣就把計劃與市場絕對對立起來了。正是在這種傳統(tǒng)觀念的支配和指導(dǎo)下，我們形成了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，市場經(jīng)濟則長期被排除在社會主義大門之外，使社會主義經(jīng)濟不能正常地在市場經(jīng)濟軌道上運行，極大地阻礙了社會生產(chǎn)力的發(fā)展。同時，這也成為阻礙我國政府職能方式轉(zhuǎn)變的主要原因。鄧小平同志關(guān)于社會主義市場經(jīng)濟的理論，為我們從根本上解決了如何建設(shè)社會主義的問題，明確了計劃和市場都是資源配置的手段，從而為我國政府職能方式的轉(zhuǎn)變指明了方向。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，市場對社會資源的配置起基礎(chǔ)性作用。