目前，許多地方城中村占市區(qū)總面積的比例很高，環(huán)境惡劣，影響到城市發(fā)展；但是城中村的整治改造涉及到集體用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有用地、村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用瘛⒋逦瘯�轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯�多種角色轉(zhuǎn)變，涉及到土地征收、房屋拆遷、集體資產(chǎn)處置等關系廣大群眾切身利益。能否妥善處理城中村的問題，關系到城市土地利用結構的優(yōu)化、關系到城市生態(tài)環(huán)境的改善、關系到原村民生活條件的提高、關系到城鎮(zhèn)化和城市的健康發(fā)展。因此需要我們對城中村改造工作加以重視。

    一、對城中村的再認識

    1.城鄉(xiāng)二元土地制度是城中村存在的首要因素

    根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于農(nóng)民集體所有。集體土地要變?yōu)閲�有土地，必須實行國家征收的方式。�?978年至2007年，我國城鎮(zhèn)化水平由17.9%提高到44.9%，呈現(xiàn)出快速發(fā)展的態(tài)勢，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷拓展，城市郊區(qū)的農(nóng)用地和集體建設用地不斷被納入城市規(guī)劃區(qū)的范圍中。

    在征地過程中，由于征收耕地不涉及拆遷問題，中間少了許多復雜環(huán)節(jié)，為了降低城鎮(zhèn)化成本，許多地方繞開需要拆遷安置的集體建設用地，開始對耕地進行征收。在城鎮(zhèn)不斷擴張，耕地逐步被蠶食，宅基地、留置地等集體建設用地被保留的情況下，出現(xiàn)了許多城中村。

    2.巨大的租金收益是城中村存在的物質(zhì)刺激

    農(nóng)村的土地集體所有制、宅基地制度、農(nóng)地征收中的留置地政策，使得納入城市區(qū)域的村集體、村民在原居住地獲得了更多的基建用地，村民在宅基地上建造房屋無需繳納土地出讓金，所需的費用只有房屋土建費用，相對于周邊城市社區(qū)來說，它的建造成本低，租金便宜、管理松散、交通便利，其場地和房屋市場需求旺盛，吸引大量的外來人口到此居住。

    3.傳統(tǒng)城市規(guī)劃對城中村地區(qū)考慮不足導致城中村建設混亂

    長期以來，我國城市規(guī)劃主要對象是建成區(qū)，對其周邊及城中村地區(qū)關注不足，尚未實現(xiàn)建成區(qū)和城中村建設統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃管理；城中村配備完善的教育、文化、醫(yī)療等公共設施尚未在市域范圍內(nèi)實現(xiàn)城市總體規(guī)劃的全覆蓋。同時，由于城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃之間銜接不到位，城中村建設無據(jù)可依，無法對城中村的建設管理產(chǎn)生效用。

    二、城中村治理存在的主要問題

    人多地少是我國的基本國情，國家制定了從緊的土地政策，因此節(jié)約利用現(xiàn)有的城市建成區(qū)的土地資源已經(jīng)成為城市發(fā)展的必然選擇，城中村整治改造也成為大多數(shù)城市發(fā)展建設的重點。目前，各地城中村在改造中普遍存在的問題有以下幾個方面：

    1.重整體拆建改造，輕人居環(huán)境整治

    許多城市城中村治理主要是通過建筑物整體拆除、新建等手段徹底改造城中村的建筑形態(tài)和居住環(huán)境。由于改造者急功近利，許多城市改造規(guī)模過大，速度過快，致使拆遷戶安置困難，破壞了原有的城市空間結構和社會網(wǎng)絡，不利于城市經(jīng)濟、生態(tài)、歷史、環(huán)境的持續(xù)發(fā)展；對條件不成熟的地區(qū)，一味地追求大規(guī)模拆建，容易引起各方矛盾的激化，因此整體拆建的改造方式所需資金較大、投入較多，沒有相當?shù)馁Y金實力，不適合盲目跟進。

    2.重現(xiàn)代化城市建設，輕歷史文化遺產(chǎn)保護和特色保留

    大量的城中村拆遷改造，人們?nèi)狈�對舊城優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和歷史文化載體的保護意識，造成大量古建筑、紀念建筑物、民居、遺址等寶貴文化遺產(chǎn)在拆除中流失，這在一定程度上影響了城市特色文化的建設發(fā)展。

    3.重本地居民拆遷安置，輕流動人口居住問題

    在城中村改造的過程中，改造主體重點關注原村民的房屋拆遷與人員的安置，忽視解決外來流動人口的住房問題。在我國城鄉(xiāng)發(fā)展尚未實現(xiàn)統(tǒng)籌安排的情況下，城市住房市場和住房保障體系也是為城市居民而設計的，外來人口尚未納入到城市住房保障體系之中，他們的居住需求無法得到滿足。城中村容納了大量外來人口，如果采用整體拆建的改造模式，外來人口會由于租金問題向外地轉(zhuǎn)移，這會在城市的其他地方形成新的流動人口聚集地。

    4.重建筑物拆建的有形改造，輕原村民精神層面的無形改造

    目前城中村的改造非常重視建筑物的重新拆建，當然也會關注集體土地轉(zhuǎn)為國有土地、村民轉(zhuǎn)居民、農(nóng)村變社區(qū)、集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)為股份制經(jīng)濟的無形改造。但是這些形式上的轉(zhuǎn)變是遠遠不夠的，城中村改造后，原村民必須放棄從前的社會規(guī)范、價值評判標準，重新適應城市生活，掌握一門城市謀生技能，形成新的社會規(guī)范和價值評判標準。這些轉(zhuǎn)變是一個長期的過程。因此改造城中村，最終是要使原村民真正融入城市生活，而不是淪為城市貧民。